VIII Europejski Kongres Finansowy, 18-20 czerwca 2018, Hotel Sheraton, Sopot

Serdecznie zapraszamy do udziału w Kongresie

Szczegóły aktualności
Zobacz wszystkie aktualności
11-07-2017

Philip Baker QC: Harmonizacja systemów podatkowych nie jest możliwa

Ściągalność podatków zależy nie tylko od tego, jak surowi jesteśmy wobec oszustów, lecz także od tego jak liberalni jesteśmy wobec uczciwych podatników - przekonuje Philip Baker QC, profesor wizytujący na Oxfordzie.
 
ObserwatorFinansowy.pl: Wziął pan właśnie udział w debacie na temat międzynarodowej solidarności podatkowej. Ile w ogóle sensu jest w słowie „solidarność”, jeśli odnosi się go do podatków?
Philip Baker QC: To zależy, na czym się skupić. Od ponad wieku światowe rządy faktycznie wykazują pewną solidarność, jeśli chodzi o systemy podatkowe. Oczywiście, nie chodzi o podatki nakładane na lokalny salon fryzjerski, np. w Łodzi, ale o podatki, które dotyczą przedsiębiorstw o międzynarodowej skali działania. Solidarność ta wyraża się w podpisywaniu umów o unikaniu podwójnego opodatkowania. Chodzi rzecz jasna o to, by firmy nie musiały płacić dwukrotnie podatków od jednego dochodu – tam, gdzie są zarejestrowane, i w państwach, w których działają. Ma to oczywiście podłoże zdroworozsądkowe. Likwiduje się bowiem w ten sposób bariery na drodze do międzynarodowego handlu i inwestycji.
A jednak solidarność podatkową współcześnie rozumie się raczej jako dążenie do harmonizacji systemów podatkowych, a przynajmniej do eliminowania zbyt dużych różnic w stopach podatkowych. Chodzi więc w pewnym sensie o eliminację konkurencji podatkowej między państwami.
Ten pomysł jest relatywnie nowy. Spójrzmy jednak nań realistycznie. Nawet w Unii Europejskiej nie prowadzi się działań harmonizacyjnych, chyba że mowa o VAT. Ale to akurat ze względu na naturę tego podatku jest dobre i ułatwia transgraniczny handel. Natomiast co do podatków od firm, to w samej tylko UE mamy kilkanaście różnych reżimów podatkowych z progami od 10 proc. do 35 proc., a nawet 40 proc. To się raczej nie zmieni. Nie liczmy na to, że powstanie jakiś centralnie koordynowany z Brukseli system podatkowy, ponieważ państwa zazdrośnie strzegą swojej suwerenności także w dziedzinie podatków.
Tyle że w UE wciąż mówi się o konieczności zawiązania unii fiskalnej w celu wzmocnienia strefy euro, a to naturalnie miałoby także swój wymiar w zakresie harmonizacji podatkowej. Może jednak presja polityczna z Brukseli zmieni perspektywę indywidualnych państw?
Mało prawdopodobne. Euro funkcjonuje od 17 lat i jakby nie patrzeć przetrwało jeden z największych kryzysów gospodarczych w historii bez unii fiskalnej i zharmonizowanych podatków. W takich okolicznościach trudno będzie znaleźć mocne argumenty za jakimiś radykalnymi reformami. Jeśli zaś Bruksela powie rządom, że aby ocalić euro, trzeba oddać podatkową suwerenność, to zaryzykuję, że niektóre z nich opuszczą strefę euro, a te, które dopiero mają się do niej przyłączyć, zrezygnują z tych planów.
Porozmawiajmy o konkurencji podatkowej. Pewna polska gmina obniżyła lokalne podatki do ustawowych minimów, ściągając firmy z sąsiednich gmin i reperując w ten sposób swój budżet. Czy to dobrze, że rządy UE mogą kierować się podobną filozofią?
W pańskim przykładzie konkurujących gmin trudno dostrzec korzyści, które z takich działań odnosiłaby gospodarka jako całość. Ta konkretna gmina korzysta, ale czy korzysta całe województwo? Nie sądzę. Konkurencja podatkowa to konkurencja o kapitał do zainwestowania i zawsze są tacy, którzy tracą, i tacy, którzy zyskują. W wymiarze międzynarodowym podatki nie są jednak jedynym czynnikiem decydującym o tym, czy kapitał zostanie zainwestowany tu czy tam. Są jednym z czynników.
Czasami decydującym.
To się zdarza. Zwłaszcza w przypadku krajów rozwijających się. Jeśli np. w danym kraju koszty budowy własnej infrastruktury są wysokie, siła robocza niewykwalifikowana, to system ulg podatkowych i specjalne strefy ekonomiczne mogą działać jako elementy te wady kompensujące. Może być też tak, że kraj A i B mają podobne warunki ekonomiczne, ale kraj A ma lepszy system podatkowy i to on przyciągnie inwestora. Jeśli masz do wyboru inwestycję w kraju, w którym nie obciążą cię dodatkowym podatkiem albo wręcz dostaniesz jakąś ulgę, wybierasz ten kraj. I w tym wymiarze skórka jest warta wyprawki, bo nowe miejsca pracy są ważniejsze niż krótkoterminowe przychody z podatków.
Czyli nie potępiłby pan konkurencji podatkowej?
To jest rzeczywistość, którą po prostu należy zaakceptować. Po pierwsze dlatego, że rządy zawsze będą chciały dysponować swobodą kształtowania swoich systemów podatkowych. Po drugie, konkurencja podatkowa, redukując ogólne koszty podatkowe w całej światowej gospodarce, umożliwia dodatkowe inwestycje…
Rajów podatkowych nie należy zwalczać?
Gdy w latach 80. ubiegłego wieku w Chinach przeprowadzano wolnorynkowe reformy, Hongkong był klasycznym rajem podatkowym. Inwestując w Chinach za pośrednictwem jakiejś spółki z Hongkongu, można było uniknąć podatku dochodowego. Zadajmy sobie pytanie, czy gdyby Chiny to zwalczały, miałyby się w dłuższej perspektywie gorzej czy lepiej? Przecież gros inwestycji, które zbudowały tę gospodarkę, w ogóle by się nie zmaterializowało…
Zgodnie z powszechną narracją raje podatkowe istnieją po to, by prezesi wielki koncernów mogli „oszczędzać” kosztem zwykłych podatników na swoje nowe ferrari.
I takie sytuacje się zdarzają. Oszustwa podatkowe to zwykłe przestępstwa i należy je ścigać. Nie mam co do tego wątpliwości. A jednak raje podatkowe są najczęściej wykorzystywane przez firmy, by oszczędzać nie na nowe ferrari prezesa, ale na inwestycje. Pamiętajmy, że chciwość nie jest motorem tworzenia struktur korporacyjnych w rajach podatkowych – jest nim zaś po prostu zwykła świadomość, że jeśli inni to robią (a robią), to ja stracę, wypadnę z biznesu, pozamykam fabryki… Do optymalizacji podatkowej i redukcji kosztów fiskalnych pcha firmy także filozofia maksymalizowania wartości dla swoich udziałowców. Im niższe koszty, tym wyższe zyski i wyższe ceny akcji.
Tyle że ta filozofia cięcia kosztów podatkowych za wszelką cenę przekłada się na erozję państwowych budżetów, która objawia się potem niedoinwestowaniem usług publicznych, takich jak edukacja czy zdrowie. Wszyscy cierpią.
Tak, ale z drugiej strony, gdyby nie to cięcie kosztów, wiele inwestycji w ogóle by nie było, a więc w ogóle nie można by pobierać podatków. Tutaj jest jasne, co jest pierwsze. Najpierw kura. Potem jajko. Weźmy przykład Irlandii. Ten kraj w latach 70. XX w. zaczął obniżać podatki dla firm i przestał wspierać anachroniczne rolnictwo. W efekcie przyciągnął inwestycje zagraniczne i stał się jednym z najbogatszych krajów świata. Podatki oczywiście nie były jedynym powodem, ale to ich obniżenie uwolniło inne przewagi konkurencyjne Irlandii – kulturową bliskość USA, geograficzną bliskość Wielkiej Brytanii i Unii Europejskiej, wykształconą siłę roboczą, relatywnie tanie grunty. Irlandia stała się łącznikiem między USA a Europą.
Czy można oczekiwać, że oszustwa podatkowe lub unikanie płacenia podatków zostaną skutecznie zwalczone bez realnych reform samej struktury opodatkowania?
Nie. Rządy oprócz mechanizmu kontroli i egzekucji podatków muszą wprowadzić mechanizmy korelujące przychody budżetowe z wydatkami. Muszą po prostu wydawać pieniądze z podatków w dobry sposób. Obecnie każdy kolejny dolar w rządowej kiesie to spora szansa na to, że zwiększą się złe, nieuzasadnione wydatki publiczne. Po co naciskać na uszczelnianie systemu podatkowego, jeśli politycy zmarnują „odzyskane” pieniądze? Im większą gotówką dysponuje rząd, tym bardziej marginalne dla ogólnego dobrobytu aktywności zaczyna wspierać. Trzeba znaleźć równowagę między przychodami a wydatkami, nie tyle w rozumieniu zbilansowanego budżetu, ile w rozumieniu jakości i efektywności wydatków. Wie pan, rządowe marnotrawstwo to bardzo mocny bodziec sprawiajacy, że ludzie unikają płacenia podatków. Wolą inwestować w dzieci niż w kolejny nonsensowny projekt państwowy.
Jest pan zwolennikiem tezy, że niskie podatki to droga do dobrobytu?
Owszem.
Bardzo neoliberalna teza.
Możliwe. Ja jestem jednak za tym, żeby problemy niuansować i nie szufladkować się w jakichś ideologicznych podziałach. Ale to prawda, że jestem zwolennikiem niskich podatków i filozofii, zgodnie z którą rząd powinien robić tylko to, co musi, czyli np. zapewniać dobra publiczne, których nie zapewni rynek, ale nie powinien działać na zasadzie zachcianek politycznych. W kwestii podatków rząd także powinien robić to, co musi (ale tylko to), bo gdy jest nadaktywny, zdarzają się tragedie. Jedna z najsmutniejszych historii, jakie znam, to zamknięcie fabryki Nokii w Indiach, w wyniku czego pracę straciły tysiące ludzi. Rząd Indii nałożył na tę fabrykę obowiązek zapłaty bardzo wysokiego podatku, a tak się złożyło, że Nokia akurat była przejmowana przez Microsoft. W związku z tymi nagłymi zobowiązaniami podatkowymi i niejasnościami amerykański koncern nie mógł kupić fabryki w ramach ogólnej transakcji. Rezultatem było pozostawienie jej samej sobie, bankructwo i bieda. Inwestycje, praca, rozwijanie kapitału ludzkiego są jednak ważniejsze niż pobieranie podatków.
W Polsce mamy sporą szarą strefę, na poziomie 20 proc. PKB. Jak ją zwalczać i czy w ogóle zwalczać?
Zanim szarą strefę zaczniemy zwalczać, należy zrozumieć, skąd się bierze. Jej źródłem jest błąd w systemie podatkowym, który zwykłe aktywności ekonomiczne czyni nieopłacalnymi. Jeśli macie dużą szarą strefę, to może warto zastanowić się na przykład nad tym, czy kwota wolna od opodatkowania nie jest za niska? W Wielkiej Brytanii szara strefa jest relatywnie niewielka, bo konieczność odprowadzania podatków pojawia się dopiero, gdy uzyskujesz istotny dochód, obecnie to próg 11,5 tys. funtów. System podatkowy nie może dusić aktywności gospodarczej, musi dążyć do neutralności. Oczywiście jest to do końca niemożliwe, ale istnieje sporo badań ekonomicznych, które mogą być pomocne w ustaleniu, kiedy podatki stają się opresyjne. Jeśli konieczność odprowadzania podatku pojawia się zbyt wcześnie w odniesieniu do osiąganego dochodu, spycha się ludzi do nieformalnej gospodarki i szkodzi własnemu państwu. Myślę, że tej lekcji rządy jeszcze nie odrobiły.
Żaden?
Kilka małych azjatyckich krajów, jak Hongkong czy Singapur ma systemy podatkowe wyróżniające się na tle reszty, ale i one nie są doskonałe.
A może Trump w USA przeprowadzi w podatkach rewolucję?
Nie sądzę. Od lat 90. ubiegłego wieku międzynarodowe korporacje dbają o to, by rząd USA nie obciążał ich zbyt mocno, a dzięki temu, że akumulują zyski w rajach podatkowych pod kątem inwestycji zagranicznych, często unikają opodatkowania całkowicie. Trump może np. znieść opodatkowanie zysków zagranicznych, które wracają do kraju w postaci dywidend. Zapewne obniży też podatki korporacyjne do 15-20 proc. Ale poza tym na większe, jakieś strukturalne i istotne zmiany nie ma co liczyć. W każdym razie nie na zmiany w kierunku prostego efektywnego systemu bez wyłączeń i ulg. Prawda jest taka, że reformowanie podatków to politycznie materia bardzo skomplikowana. Zawsze łączy się z kosztami dla jakiejś grupy ludzi, czy to dla urzędników, którzy mogą stracić pracę, czy dla prywatnych beneficjentów obecnych skomplikowanych systemów. Ale próbować warto.

Philip Baker QC – prawnik, specjalista prawa podatkowego, wykładowca uniwersytecki (m.in. Oxford, London Universoty, Queen Mary University of london), doradca podatkowy, ekspert w wielu instytucjach rządowych i międzynarodowych. Rozmowa miała miejsce na Europejskim Kongresie Finansowym w Sopocie.

Rozmawiał Sebastian Stodolak
Źródło: obserwatorfinansowy.pl