W dzisiejszych czasach, ingerencja państwa w sektor bankowy wydaje się nieunikniona … ale czy można mieć „zbilansowany” rodzaj interwencji państwa, która nie będzie sabotować polityki makroostrożnościowej?

Krótkie przypomnienie cyklu.

W poprzednich esejach opisałem, że kryzysy bankowe to (potencjalnie) niezwykle kosztowne wydarzenia, po których recesja jest potencjalnie głębsza niż ta po wojnach (pierwszy esej). Średnio-długo okresową konsekwencją kryzysów bankowych może być dojście do władzy skrajnych populistów (lub nawet dyktatorów), którzy mogą wdrażać pro-stangacyjne polityki gospodarcze (trzeci esej). Jednocześnie, próby ratowania banków i gospodarki w trakcie kryzysu bankowego, mogą wywołać nawisy długu, które (również) ograniczają tempo wzrostu gospodarczego. Opisałem, jak takie połączenie recesji, populistów i długu publicznego może w przypadku kraju rozwijającego się, jak Polska, przyczynić się do wpadnięcia w pułapkę średniego rozwoju (trzeci esej). W poprzednim eseju (czwartym) omówiłem politykę makroostrożnościową, w tym jak wiele pozytywnych zmian zostało dzięki niej wprowadzonych. Jednak zauważyłem, że tym. co może ograniczać skuteczność polityki makroostrożnościowej oraz budować niestabilność w sektorze bankowym, jest interwencja państwa.

Trochę historii.

Analizując 400 kryzysów bankowych w latach 1800-2016, można zauważyć, że istnieje grupa krajów o częstym występowaniu kryzysów bankowych (do których zalicza się np. USA) oraz grupa krajów o rzadkim (lub zerowym) występowaniu kryzysów bankowych (np. Kanada). Dalszy przegląd badań, pozwolił dokonać trzech obserwacji.

Po pierwsze, istniały przykłady krajów, w których: (i) nie istniała wcale (lub na bardzo małą skalę) interwencja państwa w sektor bankowy oraz (ii) występował wysoki (jak na tamte czasy) poziom ubankowienia. Przykładem jest Szkocja w XVII-XIX w. czy Kanada przed 1935 r. W tych krajach, banki systematycznie konsolidowały się na drodze rynkowej konkurencji, zaś rozwój bankowości oddziałowej umożliwiał dywersyfikację ryzyka kredytowego oraz płynnościowego. Tym, co dyscyplinowało banki, byli przede wszystkim właściciele banków, którzy – co się wydaje w dzisiejszych czasach niepojęte – odpowiadali w nieograniczonym zakresie za wszelkie zobowiązania finansowe banków swoim osobistym majątkiem. Obecnie, mało prawdopodobnym wydaje się powrót do takiego modelu bankowości.

Po drugie, istniały kraje, w których głębokie interwencje państwa doprowadzały albo do: (i) niskiego poziomu ubankowienia oraz częstego występowania kryzysów bankowych, (ii) niskiego poziomu ubankowienia oraz rzadkiego występowania kryzysów bankowych (USA do 1934 r.); oraz (iii) wysokiego poziomu ubankowienia oraz częstego występowania kryzysów bankowych (USA od 1970 r. do 2007). W literaturze brak jest jednak przykładu kraju, w którym występowałyby głębokie interwencje państwa oraz jednocześnie: wysoki poziom ubankowienia w połączniu z rzadkim występowaniem kryzysów bankowych.

Zbilansowany poziom interwencji państwa w sektor bankowy.

Istnieją jednak kraje, w erze tak zwanej bankowości regulowanej (przez państwo), w których kryzysy bankowe występują rzadko (raz na 40 lat lub rzadziej) lub wcale. Zaliczyć do nich można m.in. Nową Zelandię, Australię czy Kanadę. Z mniejszych krajów zaliczyć do nich można Singapur. Sugeruje to istnienie pewnego rodzaju „zbilansowanej” interwencji państwa.

Jeżeli wyobrazimy sobie „suwak” pokazujący głębokość interwencji państwa, po lewej skrajnej stronie mielibyśmy pełną interwencję (w tym własność banków w rękach państwa, np. kraje komunistyczne) zaś po prawej skrajnej stronie mielibyśmy zupełny brak interwencji (Szkocja), wówczas takie kraje jak Kanada (od 1935 r.) mogłyby się plasować gdzieś „pośrodku” co wyznaczałoby, gdzie mógłby się plasować poziom „zbilansowanej” interwencji państwa.

Nie sugeruję jednak, że równo pośrodku jest właśnie ten „dobry” poziom interwencji. Jak mawiał prof. Bartoszewski (…) prawda nie leży pośrodku (…) prawda leży tam, gdzie leży. Nie proponuje również, że Kanadyjski model, jest tym „najlepszym”. Precyzyjne określenie tego „gdzie” plasuje się interwencja zbilansowana jest zadaniem szalenie trudnym.

Jednak na podstawie przeprowadzonych analiz: (i) teoretycznych, (ii) empirycznych oraz (iii) porównawczych zawartych w monografii Zagadki kryzysów bankowych, można zidentyfikować jedenaście warunków, których spełnienie istotnie zwiększałoby prawdopodobieństwo, aby sektor bankowy był: (i) stabilny oraz (ii) oferował wysoki poziom ubankowienia. Niektóre warunki (np. 1, 2 oraz 3) są komplementarne wobec siebie oraz wzajemnie się wzmacniają.

• Warunek 1. Bank centralny powinien unikać prowadzenia zbyt ekspansywnej polityki monetarnej. Ograniczy to prawdopodobieństwo wystąpienia: (i) boomów kredytowych oraz (ii) baniek na rynkach cen aktywów.
• Warunek 2. Bank centralny powinien unikać zbyt gwałtowanego wprowadzania zbyt restrykcyjnej polityki monetarnej. Historycznie, banki centralne wprowadzały taką politykę monetarną reagując na bańki na rynkach cen aktywów. Należy zauważyć, że jeżeli bank centralny stosuje się do Warunku 1., wówczas jest mniejsze prawdopodobieństwo wystąpienia baniek na rynkach cen aktywów, co zmniejsza prawdopodobieństwo tego, że bank centralny będzie stał przed trudnym dylematem przebijania (lub nie) tych baniek.
• Warunek 3. Bank centralny nie powinien stosować polityki FED Put i nie powinien używać swoich instrumentów do ratowania giełdy. Zmniejsza to wówczas prawdopodobieństwo wystąpienia baniek cenowych na giełdzie.
• Warunek 4. Samo istnienie państwowego pożyczkodawcy ostatniej instancji powoduje istnienie pokusy nadużycia. Dlatego, bank centralny powinien być bardzo selektywny oraz ostrożny w realizowaniu swojego mandatu jako państwowego pożyczkodawcy ostatniej instancji. Jeżeli to możliwe, bank centralny powinien pozwalać niewypłacalnym bankom upaść. Powinien następnie w pierwszej kolejności wspierać proces ratowania wypłacalnych, ale niepłynnych banków, nie bezpośrednio, ale poprzez wspieranie płynnościowe koalicji banków prywatnych, która sama zdecydowałaby o udzieleniu pomocy takiemu bankowi. W przypadku niewypłacalnego banku, bank centralny powinien koordynować proces uporządkowanej likwidacji. W przypadku zaś działania bezpośredniego, bank centralny powinien stosować się do reguł sformułowanych przez Bagehota. Należy podkreślić rolę precedensu – jeżeli bank raz będzie zbyt hojny w realizowaniu swojego mandatu jako pożyczkodawcy ostatniej instancji, rynek będzie oczekiwał takich samych działań w przyszłości, co zwiększa pokusę nadużycia.
• Warunek 5. Państwo nie powinno ograniczać polityki cenowej banków prywatnych. Dotyczy to zarówno polityki cenowej po stronie zobowiązań banków (depozyty, lokaty oraz obligacje emitowane przez banki), jak i po stronie aktywów banków (kredyty oraz obligacje kupione przez banki).
• Warunek 6. Państwo nie powinno ograniczać rynkowej konkurencji między bankami.
• Warunek 7. Państwo nie powinno ograniczać zakresu biznesowego działania banków. Dotyczy to m.in. oferty produktowej czy otwierania oddziałów.
• Warunek 8. Państwo nie powinno wprowadzać lub ograniczać działania państwowych systemów gwarantowania depozytów. Spełnienie warunków 5–7 było w literaturze kojarzone z tym, co powodowało, że w Kanadzie, Nowej Zelandii i Australii sektor bankowy skonsolidował się do małej liczby stabilnych banków o dużej sieci oddziałów, dzięki której zapewniona była wysoka dywersyfikacja ryzyka kredytowego oraz płynnościowego. W takiej sytuacji – co też było historycznie przypadkiem w tych krajach – istnienie państwowych systemów gwarantowania depozytów nie było potrzebne, aby sektor bankowy był efektywny oraz stabilny. Jeżeli zaś w kraju istnieje już państwowy system gwarantowania depozytów, to występuje pokusa nadużycia, która rośnie im bardziej hojny jest państwowy system gwarantowania depozytów. Dlatego dwa działania, jakie może podjąć państwo, aby ograniczyć pokusę nadużycia ze strony państwowych systemów gwarantowania depozytów, to: (i) ograniczenie skali ubezpieczonych depozytów oraz (lub) (ii) dyskryminowanie banków wysokością składki płaconej na rzecz państwowych systemów gwarantowania depozytów pod względem określonego przez nadzór państwowy ryzyka kredytowego w takiej instytucji. Im bardziej ryzykowny kredytowo jest dany bank, tym wyższą składkę powinien płacić. Wydaje się to oczywiste, ale nie jest to nadal stosowane we wszystkich krajach, a w USA do lat 2000-nych składka była „płaska” i nie dyskryminowała od ryzyka kredytowego.
• Warunek 9. Państwo nie powinno gwarantować ani subsydiować kredytów dla strategicznych kredytobiorców. Takie gwarancje będą wypychać banki w kierunku zwiększania swojej ekspozycji bilansowej na sektory (lub kredytobiorców), którym (bez gwarancji) nie udzieliłyby finansowania. Zwiększa to ryzyko kredytowe samych banków, jak również wrażliwość banków na jakość finansów publicznych. Każde gwarancje państwa powodują faktyczny wzrost ich zobowiązania – jeżeli dane kredyty okażą się niespłacalne, państwo musi wypłacić gwarancje. W teoretycznej sytuacji skrajnej skala kredytów, którym państwo ma wypłacić gwarancje, może doprowadzić do istotnego pogorszenia finansów publicznych państwa czy kryzysu długu publicznego. W przypadku gdy stan finansów publicznych jest zły, państwo może nie wypłacić tych gwarancji, co może skutkować stratą kredytową dla banków, która może doprowadzić do kryzysu banków
• Warunek 10. Państwo nie powinno wpychać banków w zakup obligacji skarbu państwa ani w udzielanie kredytu państwu. Państwo może wpychać banki w tym kierunku, np. regulując, że muszą posiadać w swoich bilansach pewną pulę obligacji państwa lub zachęcając banki do finansowania długu publicznego za pomocą ulg podatkowych. Ostateczny efekt jest ten sam – wzrost udziału długu państwa w aktywach banków, co skutkuje wzrostem wrażliwości banków na stan finansów publicznych. Przecena długu państwa może wówczas doprowadzić do pogorszenia pozycji bilansowej banków oraz do kryzysu bankowego.
• Warunek 11. Państwo nie powinno subsydiować wybranych branż, które określiłoby jako strategiczne. Subsydia mogą być bezpośrednie (dotacje) lub pośrednie (ulgi podatkowe). W obu przypadkach takie działania państwa ułatwiają doprowadzenie do takiego stanu, gdy nierentowne projekty (lub całe firmy) są wyceniane jako rentowne. Może tworzyć to wówczas błędne przekonanie, że te projekty (firmy) mają wyższe niż w rzeczywistości zdolności kredytowe. Powoduje to wzrost udzielania kredytu tym ryzykownym projektom (lub firmom), co prowadzi do zwiększenia ryzyka kredytowego w bilansach banków. Pośrednio tworzy to również dodatkowo większą wrażliwość sektora bankowego na stan finansów publicznych. Jeżeli w wyniku pogorszenia stanu bilansów publicznych okaże się, że skala subsydiowania dla nierentownych projektów (firm) zmaleje, to mogą one upaść, co może skutkować stratą kredytową dla banków, co może doprowadzić do kryzysu banków.

(*) Warunek 9 oraz Warunek 11 dotyczy przede wszystkim firm oraz gospodarstw domowych, które otrzymywałyby kredyt na warunkach komercyjnych (tzn. otrzymałyby finansowanie bez gwarancji państwa). Tymczasem gwarancje w warunkach istnienia wysokiego poziomu asymetrii informacji adresują pewne (obecne) niedoskonałości rynku. W literaturze, można wyróżniać dwa główne rodzaje asymetrii informacji, która wydają się uzasadniać gwarancje państwa dla kredytów.

1. Pierwszym, są „punktowe wydarzenia w czasie”, które są wywołane przez negatywne wstrząsy, które mogą doprowadzić do chwilowego, ale istotnego wzrostu asymetrii informacji. Przykładem takiego zjawiska była pandemia koronawirusa.
2. Drugim, są „strukturalne niedoskonałości rynku”, które powodują istnienie trwałych asymetrii informacji, ograniczających dostęp do, lub istotnie podnoszą cenę kredytów – np. dla małych i średnich przedsiębiorstw.

Jednocześnie, uwaga, dot. ograniczania gwarancji oraz wspierania kredytów przez państwo nie dotyczy (na tym etapie) bezpośrednio tych kredytów, które mają wspierać „zieloną transformację”. Literatura na ten temat jest nowa i jednoznaczne określenie czy działania mające na celu wspieranie kredytowania „zielonych inwestycji” były efektywne czy nie oraz czy ich bilans korzyści, strat oraz ryzyka jest pozytywny, będzie możliwy – w mojej ocenie – dopiera za kilka lat.

Był to ostatni esej cyklu zatytułowanego Zagadki kryzysów bankowych.

Kamil Pruchnik, PhD.

Cykl artykułów przygotowanych w oparciu o książkę pt. Zagadki kryzysów bankowych, której premiera odbędzie się podczas spotkania autorskiego w trakcie Europejskiego Kongresu Finansowego (EKF) 10 czerwca 2024 r o godz. 18.00 w Sali Polskie Smaki.

Aby zarejestrować się na EKF zapraszamy na stronę.

W skład cyklu wchodzą eseje:

1. Dlaczego kryzysy bankowe są bardziej kosztowne od wojen?
2. Krótka opowieść 200 lat kryzysów bankowych, wywołanych przez wpychanie banków w kupowanie oraz utrzymywanie państwowego długu.
3. Aspiracje gospodarcze Polski, populiści, Hitler oraz kryzysy bankowe – czyli dlaczego powinniśmy bronić stabilność sektora bankowego jak niepodległości?
4. Polityka makro ostrożnościowa – czym jest, dlaczego jest trudna oraz w jaki sposób sami sobie ją sabotujemy?
5. Ingerencja państwa w sektor bankowy wydaje się nieunikniona…, ale czy można mieć zbilansowany rodzaj interwencji państwa, który nie będzie sabotować polityki makro ostrożnościowej? (niniejszy esej)

Książka pt. Zagadki kryzysów bankowych powstała w oparciu o obronioną na SGH rozprawę doktorska (promotor prof. Leszek Balcerowicz), która otrzymała I Nagrodę w konkursie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Rozprawa prezentowała wyniki projektu naukowego realizowanego w ramach Diamentowego Grantu MNISW na SGH.