Polityka makro ostrożnościowa – czym jest, dlaczego jest trudna oraz w jaki sposób sami ją sabotujemy?

Ostatnie cztery lata (2020-2024) były pełne potencjalnie negatywnych wstrząsów gospodarczych. Wybuch oraz eskalacja wojny na Ukrainie. Dramatyczne zmiany polityczne na świecie. Pandemia koronawirusa. Mimo to, na świecie nie doszło do powtórki do kryzysu finansowego z lat 2007-2012. Czy odrobiliśmy lekcję po Lehman Brothers?

W ostatnich latach, pojedyncze runy i upadłości instytucji finansowych nie zamieniają się w panikę bankową.

W samym 2023 r. doszło do:

1. W USA m.in.: (i) upadłości First Republic Bank (14. największy bank w USA) (ii) upadłości Silicon Valey Bank (16. największy bank w USA) oraz (iii) upadłości Signature Bank (pierwsza 20-ka największych banków).
2. W Europie m.in.: dramatycznego końca 180-letniej historii Credit Suisse oraz nadzorczego „wmanewrowania” UBS do jego przejęcia.
3. W Chinach (o czym w Europie pisze się zdecydowanie za mało) m.in.: do szerokiej skali runów na średnie, regionalne banki, gdzie taki „średni” regionalny bank w Chinach zazwyczaj jest wielkości piątego banku w Polsce.

Więc do upadków banków dochodziło (i dochodzić nadal będzie). Jednak te upadłości nie spowodowały rozprzestrzenienia się paniki bankowej oraz paraliżu finansowego – mimo, że negatywne wstrząsy targające rynkami finansowymi były bardzo, bardzo silne.

Odporność sektora bankowego na negatywne wstrząsy oraz ograniczenie runów do małej liczby banków, wydają się tłumaczyć dwie rzeczy.

Po pierwsze, jeżeli dochodzi do runu na bank, agencje rządowe w Europie oraz w USA już szybciej reagują. Wiedzą też, jak zareagować oraz co mogą, a czego nie mogą zrobić. Teraz trudno w to uwierzyć, ale jak np. upadał Bear Stearns czy Lehman Brothers, to ministerstwo skarbu w USA (H. Paulson), nowojorski FED (T. Geitner) oraz sama centrala FEDu (B. Bernanke) nie do końca wiedzieli jak ani czy – w ramach swoich mandatów instytucjonalnych – mogą temu bankowi pomóc (polecam książki Stress Test (Test Stresu, tłumaczenie własne) napisaną przez Geithnera, Courage to Act (Odwaga by działać, tłumaczenie własne) Bernanke, czy On the Brink (Na krawędzi, tłumaczenie własne) Paulsona, w których opisują oni, jak po omacku poruszali się w trakcie kryzysu i jak dużym wyzwaniem było to, że nie wiedzieli co i w jakim zakresie mogą zrobić). Obecnie, zarówno w Europie jak i w USA, wyznaczone zostały nie tylko ramy precyzyjnie określające, jak dane instytucje mogą się zachować w przypadku runu (oraz która jest za co odpowiedzialna), ale czasami napisane są wręcz instrukcje, jak postępować w przypadku upadku banku.

Po drugie, sektory bankowe – generalnie – w Europie oraz w USA są bardziej stabilne dzięki: (i) opracowaniu, (ii) udoskonalaniu oraz (co najważniejsze!) (iii) wdrażaniu polityk makroostrożnościowych.

Co to jest ta polityka makroostrożnościowa?

W dużym uproszczeniu, polityka makro ostrożnościowa to taka kombinacja działań nadzorczych oraz regulacyjnych, aby móc zawczasu: (i) identyfikować ryzyka w sektorze finansowym (rola nadzoru) oraz (ii) wdrażać rozwiązania, które mogłyby ograniczać te ryzyka, zanim nabrałyby one charakteru systemowego (rola regulacyjna).

Holistyczne spojrzenie.

Ważnym jest, aby patrzyć na ryzyka w sposób całościowy. Do niedawna nie było to standardem – raczej wyjątkiem. Przykładowo, w USA w ramach rozproszonego systemu nadzoru, grupy bankowe dzieliły się na kilka podmiotów bankowych i dokonywały shopping for the right supervisor (wybieranie wygodnego nadzorcy, tłumaczenie własne, określenie używane przez Geitnera w jego Test Stresu). W ramach dużej grupy bankowej, instytucje finansowe wydzielały bank w formie tzw. thrifts (nie ma bezpośredniego tłumaczenia polskiego, samo słowo thrift oznacza oszczędności, zaś w tym kontekście, chodzi o instytucje zbliżone do banków kooperacyjnych), które były de facto bankami hipotecznymi nadzorowanymi przez Office of Thrift Supervision (Biuro Nadzoru nad bankami kooperacyjnymi typu thrifts, tłumaczenie własne), który w literaturze jest uznawany za jednego z najsłabszych nadzorców w historii USA. Ten bank w formie thrifts, nie miałby również bezpośredniego dostępu do finansowania pomocowego od FED w ramach tzw. discount window (stopa dyskontowa, tłumaczenie własne). Do discount window, miałby dostęp bank nadzorowany przez FED, więc nasza grupa bankowa, stworzyłaby sobie kolejny podmiot, który ulokowałaby w stanie, w którym wymogi nadzorcze danego FEDu byłyby dla niej korzystniejsze. Napisałem danego FEDu nieprzypadkowo. FED funkcjonuje w oparciu o oddziały i dany oddział zajmuje się nadzorem danego banku: w ten sposób FED w Nowym Jorku nadzorował Citi Bank, ale FED w San Francisco nadzorował Wells Fargo. W skrócie, nikt w USA przed 2008 r. nie patrzył na całkowite ryzyka na poziomie całej grupy bankowej, systemu bankowego czy na poziomie całego kraju. Ten przykład failure of supervison (porażka nadzoru, tłumaczenie własne, określenie używane przez Geitnera w jego Test Stresu) był bezwzględnie wykorzystywany przez instytucje finansowe. Zmiany w następstwie wprowadzania polityk makro ostrożnościowych istotnie poprawiły widoczność ryzyk systemowych.

Wymogi kapitałowe bez ograniczenia dźwigni to halucynacje o bezpiecznej bankowości.

Kluczowym dla polityki makroostrożnościowej jest również zauważanie, czy wdrażając jedną regulacją dany wymóg nie omijamy (lub omyłkowo nie potęgujemy) jakiegoś innego ryzyka, którego zmaterializowanie może sprawić, że nasza pierwotna regulacja nie będzie skuteczna. Taki przykładem jest wymóg, aby banki były wysoko dokapitalizowane w sytuacji, gdy nie ograniczamy jednocześnie poziomu dźwigni. Co z tego, że dany bank ma być bardzo dokapitalizowany, jeżeli będzie on posiadał tak wysoką dźwignię, że zmiana w poziomie wycen aktywów doprowadzi do błyskawicznego wykasowania całego kapitału…

Przykład banku dokapitalizowanego, który „przegrał” bo miał za wysoką dźwignie?

Lehman Brothers.

Na 5 dni przed upadkiem, miał on Tier 1 na poziomie 11%. To było prawie 3x tyle, ile wynosiły wymogi regulacyjne SEC, któremu podlegał ten bank inwestycyjny (3%). Jednak tak wysoki poziom nie znaczył NIC (!) przy dźwigni wynoszącej 31x (!). W podobniej sytuacji był Bearn Stearns (36x) ale rekordzistą był nie amerykański, ale brytyjski Barclays (41x).

Po kryzysie finansowym z 2008 r., szereg zmian wynikających z wdrażania polityk makro ostrożnościowych, w sposób pośredni lub bezpośredni ograniczyły poziomy dźwigni.

Płynność jest królem.

Wreszcie marko ostrożnościowe polityki to również – co jest nowością od czasu Lehman Brothers a zaskoczeniem dla wielu, że te wymagania są tak „młode” – wymogi płynnościowe jak LCR czy NSFR. Nie tylko badania empiryczne sugerują, że samo istnienie tych wymogów ogranicza tendencje do runów na banki (szczególnie w przypadku korporacyjnych oraz instytucjonalnych deponentów banków, którzy rozumieją implikacje tych wymogów) ale również, istnienie tych zapasów płynności powoduje, że jeżeli dojdzie do runu na daną instytucję, ma ona w trakcie swojego kryzysu trochę więcej czasu aby sobie z nim poradzić (np. prosząc o pomoc inne banki), a agencje rządowe mają więcej czasu aby zareagować (gdyż dany bank, najpierw będzie „konsumował” płynne zasoby, które musiał utrzymywać właśnie z powodu LCR czy NSFR).

Jest lepiej niż było. Naprawdę.

W efekcie ostatnich 10-12 lat różnych polityk makro ostrożnościowych, sektory bankowe w USA oraz w Europie są:

1. lepiej dokapitalizowane oraz
2. mają niższe poziomy dźwigni a także
3. posiadają lepszą pozycje płynnościową, przez co

są odporniejsze na negatywne wstrząsy.

Nie oznacza to jednak, że możemy tracić czujność.

Kryzysy bankowe są nie tylko bardzo kosztowne (jak wspomniałem, mogą kosztować tyle co lub nawet więcej niż wojna) – ale stają się coraz szybsze. Wg. analizy Międzynarodowego Funduszu Walutowego, – runy na banki amerykańskie w 2023 r. były najszybszymi runami na banki w historii kapitalizmu. Zwiększenie „prędkości” runów bankowych jest tłumaczone: (i) coraz większym wykorzystaniem coraz szybszej nowej technologii do wyciągania środków oraz ii) mediami społecznościowymi, które ułatwiają błyskawiczne rozprzestrzenianie informacji oraz – w wybranych przypadkach – amplifikują negatywne wiadomości, które mogą go viral i nakręcić panikę (polecam Narrative Economics (Ekonomia Narracyjna, tłumaczenie własne), prof. Schillera, który otrzymał nagrodę Nobla z ekonomii). W wyścigu regulacyjnym, nie tylko regulatorzy oraz nadzorcy nabrali rozpędu, ale rynki finansowe również. Ten wyścig będzie trwać w nieskończoności przy coraz większych prędkościach.

Technokratyczne oraz polityczne ograniczenia polityki makro ostrożnościowej.

Mimo sukcesów polityki makro ostrożnościowej w ostatnich 10-12 latach, napotyka ona na dwie główne przeszkody.

Pierwszą, są technokratyczne oraz polityczne ograniczenia efektywności nadzoru oraz regulacji państwa. Do technokratycznych zalicza się takie ograniczenia, które nie wynikają: (i) z nacisków politycznych, (ii) złej woli polityków czy (iii) próby tworzenia korzyści dla wybranych grup społeczno-politycznych. Mowa wiec tutaj o klasycznym honest mistake (niezamierzony, uczciwy błąd) takim jak:

1. ryzyko ucieczki od regulacji oraz nadzoru (co ogranicza efektywność regulacji) za pomocą budowania skomplikowanych struktur produktowych. Rodzi to podatność wszelkich regulacji oraz nadzoru państwowego na prawo Goodharta (1975).
2. ryzyko braku odpowiedniej kadry w sektorze publicznym, która „gra” przeciw lepiej opłacanej kadrze w sektorze prywatnym (Mishkin, 1997),
3. ryzyko błędnego dopasowania regulacji lub nadzoru (White, 2012),
4. ryzyko błędnej identyfikacji faktycznego ryzyka banków (kapitały vs dźwignia, ponownie White, 2012),

Polityczne ograniczenia polityki makroostrożnościowej powstają wtedy, gdy do błędów w nadzorze oraz regulacjach dochodzi dlatego, że ktoś, kto ma wpływ na kształtowanie polityki makroostrożnościowej, chciał w ten sposób uzyskać ponadprzeciętne korzyści, o czym pisali m.in. Calomiris oraz Haber w swojej teorii pt. gra w okazje bankowe (bank bargain game, tłumaczenie własne, 2014).

Sabotowanie polityki makro ostrożnościowej.

Jednak nawet ciągle rozwijana i udoskonalana polityka makro-ostrożnościowa, która miałaby mało błędów technokratycznych oraz która (na chwilę załóżmy) byłaby wolna od politycznych nacisków, nie wystarczy, jeżeli będziemy sobie sami rzucać pod nogi kłody w postaci destabilizujących, głębokich interwencji państwa bezpośrednio w sektor bankowy.

Połączenie polityki makro-ostrożnościowej z głębokimi interwencjami państwa w sektor bankowy trochę przypomina, jakbyśmy nałożyli na sektor bankowy regulacyjno-nadzorczy kaftan bezpieczeństwa (wymogi kapitałowe, płynnościowe, ograniczenia dźwigni, etc.) ale jednocześnie wstrzykujemy w niego masę sterydów i stymulantów (niskie stopy procentowe, gwarancje państwowe, etc.) i oczekujemy od niego, że będzie mistrzem świata w biegu na 100 metrów w określonej dziedzinie (np. tani kredyt dla wybranej grupy społecznej czy masowo dostępny tani lub „darmowy” kredyt hipoteczny dla wszystkich).

Jest to recepta na tragedię.

Kaftan może jednak nie wytrzymać. Będziemy mieli do czynienia albo z uwolnionym na wolność „Hulkiem” z filmów studia Marvela, który obróci się przeciw nam. Alternatywnie sektor bankowy w tym kaftanie pobiegnie na początku bardzo szybko we wskazanym kierunku, ale potem się przewróci.

W obu przypadkach – mamy katastrofę gospodarczą.

Jak więc skalibrować interwencję państwa w sektor bankowy, aby nie doprowadzać do kryzysów bankowych i nie sabotować ciężkiej pracy po stronie makro-ostrożnościowej?

O tym w następnym eseju. 

Kamil Pruchnik, PhD.

Cykl artykułów przygotowanych w oparciu o książkę pt. Zagadki kryzysów bankowych, której premiera odbędzie się podczas spotkania autorskiego w trakcie Europejskiego Kongresu Finansowego (EKF) 10 czerwca 2024 r o godz. 18.00 w Sali Polskie Smaki.

Aby zarejestrować się na EKF zapraszamy na stronę.

W skład cyklu wchodzą eseje:

1. Dlaczego kryzysy bankowe są bardziej kosztowne od wojen?
2. Krótka opowieść 200 lat kryzysów bankowych, wywołanych przez wpychanie banków w kupowanie oraz utrzymywanie państwowego długu.
3. Aspiracje gospodarcze Polski, populiści, Hitler oraz kryzysy bankowe – czyli dlaczego powinniśmy bronić stabilność sektora bankowego jak niepodległości?
4. Polityka makro ostrożnościowa – czym jest, dlaczego jest trudna oraz w jaki sposób sami sobie ją sabotujemy? (niniejszy esej)
5. Ingerencja państwa w sektor bankowy wydaje się nieunikniona…, ale czy można mieć zbilansowany rodzaj interwencji państwa, który nie będzie sabotować polityki makro ostrożnościowej?

Książka pt. Zagadki kryzysów bankowych powstała w oparciu o obronioną na SGH rozprawę doktorska (promotor prof. Leszek Balcerowicz), która otrzymała I Nagrodę w konkursie Bankowego Funduszu Gwarancyjnego. Rozprawa prezentowała wyniki projektu naukowego realizowanego w ramach Diamentowego Grantu MNISW na SGH.