Rekomendacja nr 1: Stworzenie wspólnego europejskiego mechanizmu gwarancji wojennych

Badanie przeprowadzone wśród instytucji finansowych uczestniczących w roundtable EKF wskazuje jednoznacznie: ryzyko wojenne jest dziś największą pojedynczą barierą dla uruchomienia prywatnego kapitału na Ukrainie. Istniejące instrumenty, których celem jest ograniczanie ryzyka inwestycyjnego — MIGA, DFC, EBRD/Aon — są oceniane jako tylko częściowo skuteczne. Żaden z uczestników nie wskazał ich jako w pełni wystarczających.

Rekomendujemy, aby rządy G7 i UE powołały do końca 2026 roku wspólny mechanizm gwarancji wojennych obejmujący: aktywa trwałe (dotychczas wykluczane z pokrycia), tenory powyżej 5 lat, oraz cenę składki dotowaną ze środków publicznych tak, aby była ekonomicznie akceptowalna dla prywatnych kredytodawców.

Polska, jako kraj frontowy, powinna objąć współprzewodnictwo tej inicjatywy — i zadeklarować wkład BGK jako pierwszego uczestnika po stronie europejskich narodowych banków rozwoju.

Rekomendacja nr 2: Uruchomienie funduszu pierwszej straty dla portfeli bankowych — „Ukraine Blended Finance Facility”

Ponad 70% instytucji finansowych reprezentowanych na roundtable EKF aktywnie poszukuje dziś transakcji na Ukrainie. Blokadą nie jest brak apetytu na projekty inwestycjne — są nim wymogi kapitałowe i progi akceptacji ryzyka w instytucjach finansowych. Każdy 1 USD publicznego kapitału pierwszej straty może uruchomić 4–7 USD prywatnego finansowania dłużnego przy odpowiedniej strukturze blended finance.

Rekomendujemy przyjęcie jako priorytetu operacyjnego stworzenie dedykowanego funduszu pierwszej straty dla portfeli bankowych — zarządzanego wspólnie przez MBD (EBRD, EBI, IFC) i zasilanego wkładami rządów państw G7 i UE. Fundusz powinien objąć nie tylko MŚP (jak dotychczas większość gwarancji BGK/UIF), ale duże projekty korporacyjne i infrastrukturalne — właśnie tam koncentruje się największa luka. Cel: uruchomienie pierwszych transakcji do końca I kwartału 2027.

Rekomendacja nr 3: Stworzenie centralnego rejestru „bankowalnych projektów” — przejrzysty pipeline jako warunek konieczny

Instytucje finansowe wskazały brak gotowych do finansowania projektów jako trzecią najważniejszą barierę — zaraz po ryzyku wojennym i korupcji. Istniejące instrumenty przygotowania projektów (World Bank PPF, Ukraine FIRST) są oceniane jako niewystarczające. Prywatny kapitał nie będzie czekał na projekty — on je omija i idzie gdzie indziej.

Rekomendujemy, aby ukraiński rząd, EBRD i Bank Światowy — uruchomił do września 2026 cyfrowy, publiczny rejestr projektów inwestycyjnych gotowych do finansowania: z informacją o strukturze ryzyka, dostępnych instrumentach de-ryzyka oraz statusie due diligence. Model: podobny do platformy InvestEU Pipeline. Polska może odegrać rolę katalizatora — oferując doświadczenia z BGK i PFR w budowaniu pipeline’u projektów publiczno-prywatnych po 2015 roku.

Rekomendacja nr 4: Wzmacnianie zaufania instytucjonalnego poprzez międzynarodowe mechanizmy regulacji prawnych

Badanie wykazało, że drugim najczęściej wskazywanym ograniczeniem dla inwestycji były obawy dotyczące korupcji, praworządności oraz przewidywalności egzekwowania prawa. Choć Ukraina poczyniła znaczące postępy w zakresie reform instytucjonalnych, inwestorzy nadal postrzegają ryzyka związane z jakością zarządzania publicznego jako istotną przeszkodę dla długoterminowego zaangażowania kapitałowego.

Inwestycje prywatne na dużą skalę wymagają nie tylko ograniczania ryzyka finansowego, lecz także wiarygodnych mechanizmów wzmacniających zaufanie do egzekwowania umów, ochrony praw własności oraz bezstronnego rozstrzygania sporów.

Rekomendujemy, aby Rząd Ukrainy, we współpracy z Unią Europejską, partnerami z grupy G7 oraz międzynarodowymi instytucjami finansowymi, ustanowił do końca 2026 r. ramy międzynarodowych mechanizmów gwarancji prawnych dla strategicznych inwestycji, opierając się na sprawdzonych rozwiązaniach wdrożonych w innych gospodarkach wschodzących oraz krajach po konfliktach zbrojnych.

Notka metodologiczna:

Rekomendacje zostały opracowane na podstawie anonimowego badania wśród 18 instytucji finansowych uczestniczących w roundtable EKF (Sopot, czerwiec 2026). Dokument nie przypisuje poszczególnych opinii konkretnym uczestnikom — zgodnie z zasadami Chatham House.

Rekomendacja nr 1: Konsolidacja i stabilizacja finansów publicznych

Polska musi obniżyć deficyt sektora finansów publicznych poniżej 3% PKB, by uniknąć procedury UE dot. nadmiernego deficytu i ustabilizować koszty obsługi długu.

W tym celu należy:

• Dokonać szczegółowego przeglądu wydatków publicznych pod kątem ich efektywności (czy efekty uzasadniają nakłady, czy nie da się osiągnąć tych samych efektów mniejszymi, ale bardziej celowanymi nakładami), skali (priorytetowa weryfikacja najszerszych strumieni wydatkowych) oraz elastyczności (wypracowanie jasnych mechanizmów ograniczania wydatków w przypadku poważnych kłopotów budżetowych).
• Dokonać realistycznej oceny potencjału wzrostu gospodarki i potencjału wzrostu podatków w kolejnej dekadzie, w warunkach słabszego potencjalnego wzrostu gospodarki oraz z uwzględnieniem ryzyk (m.in. ryzyka wyższych stóp procentowych).

Powyższe działania dałyby podstawę do wypracowania i przedstawienia konkretnych kroków nakierowanych na zmniejszenie deficytów budżetowych i zahamowanie wzrostu długu publicznego przy ochronie wydatków prorozwojowych.

Obszarem wymagającym zaadresowania jest też polski system podatkowy, należący do najbardziej skomplikowanych i pochłaniających najwięcej czasu podatników systemów podatkowych w OECD. Należy rozpocząć prace nad nowym systemem podatkowym, przejrzystym i logicznym, tak aby nie był on przeszkodą dla wzrostu gospodarki, ale jego katalizatorem.

Rekomendacja nr 2: Wspieranie innowacji i inwestycji jako fundament wzrostu produktywności gospodarki

Konieczne jest wzmocnienie potencjału firm wytwarzających własność intelektualną, realne innowacje, a także skutecznie komercjalizujących i monetyzujących te rozwiązania na skalę międzynarodową. Potrzebne jest wzmocnienie ekosystemu budowy własności intelektualnej generującej marże przez kolejne lata, zamiast tej sprzedawanej jednorazowo w ramach stawek godzinowych.

W ramach tego rodzaju działań należy:

• Dokonać przeglądu i oceny skuteczności dotychczas wdrożonych elementów stymulujących innowacje (m.in. reguły Polskiej Strefy Inwestycji, ulga B+R, zasady IP Box, ulga na innowacyjnych pracowników, ulga na prototyp, na robotyzację, na ekspansję – i inne). Przegląd tych regulacji oraz ocena skutków ich działania powinny odpowiedzieć m.in. na pytania o ich skuteczność w stymulowaniu powstawania rzeczywistych innowacji oraz o spójność całego systemu.
• Dokonać przeglądu efektywności dotychczasowych działań podejmowanych w ramach PFR i BGK, pod kątem efektów uzyskanych z dotychczasowych nakładów oraz zbudowania systemu wsparcia rzeczywistych innowacji i skalowania firm technologicznych, przy uwzględnieniu interesów ekonomicznych państwa (np. w roli mniejszościowego akcjonariusza, korzystającego z sukcesów firm które odniosą sukces – aby zyski z takich przedsięwzięć wracały i wzmacniały system).
• Przeanalizować efektywność i wydolność dotychczasowych instytucji wspierających innowacyjność oraz rozważyć stworzenie z nich, albo obok nich, niezależnej agencji skupiającej w zakresie swojego działania wsparcie innowacji, wzorem DARPA (USA) i jej odpowiedników europejskich.
• Dokonać reformy systemu komercjalizacji wyników badań naukowych na uczelniach, z elementami powiązania ewaluacji naukowej z wdrożeniami, tak aby publiczne nakłady na naukę znajdowały wyraźniejsze przełożenie na wzrost gospodarczy.

Dotychczasowy model wzrostu gospodarczego Polski w dużej mierze opierał się na imporcie istniejących technologii (model imitacyjny, rozwój zależny), zaś w ostatniej dekadzie silny był trend włączania pracowników z Polski w sieci obsługi firm międzynarodowych (eksport usług). Te silniki rozwoju nie są w stanie napędzać wzrostu z taką siłą jak dotychczas, z jednej strony na skutek wzrostu płac (Polska nie jest już krajem „tanim” pod względem kosztów pracy), a z drugiej na skutek uwarunkowanej demograficznie niemożności dalszego zwiększania zatrudnienia.

Rekomendacja nr 3: Wzmacnianie rynku pracy i zwiększanie aktywności zawodowej w obliczu zmian demograficznych

W kolejnej dekadzie Polska będzie najszybciej starzejącym się społeczeństwem w Europie, co będzie wyzwaniem tak dla gospodarki jak i dla systemu emerytalnego, systemu ochrony zdrowia oraz opieki społecznej.

W tym kontekście należy:

• Odpowiedzieć na kryzys demograficzny spójnym programem, a nie pakietem transferów — eksperci EKF wyraźnie odróżniają „politykę prorodzinną” jako zbiór świadczeń od rzeczywistego programu demograficznego obejmującego elastyczny rynek pracy i usług opiekuńczych.
• Wprowadzić działania w zakresie polityki prorodzinnej (dzietność), aktywizacji zawodowej grup biernych (kobiety, 55+) oraz świadomej i selektywnej polityki migracyjnej nakierowanej na przyciąganie wykwalifikowanych pracowników.
• Zreformować system emerytalny i zdrowotny, zanim presja demograficzna stanie się niekontrolowana — rosnące zadłużenie FUS i NFZ to w opinii części respondentów „bomba zegarowa” – a reformy muszą być przeprowadzone wyprzedzająco, nie reaktywnie.
• Zmodernizować edukację i system kształcenia zawodowego. Kompetencje cyfrowe, krytyczne myślenie i zdolność do uczenia się przez całe życie są traktowane jako warunek konieczny podniesienia produktywności pracy w czasach automatyzacji.

Rekomendacja nr 4: Wzmacnianie atrakcyjności inwestycyjnej oraz stabilizacja instytucjonalno-regulacyjna

W tym obszarze należy:

• Pilnie usunąć niepewność prawną w sektorze finansowym i unieważnianie umów kredytowych. Nierozwiązane ryzyko prawne (kredyty frankowe, WIBOR) skutkuje wyższymi kosztami kredytu dla całej gospodarki i blokuje zdolność banków do finansowania inwestycji; systemowe rozwiązanie jest warunkiem uruchomienia długoterminowego impulsu kredytowego.
• Ograniczyć nadregulację i uprościć otoczenie prawne dla firm — zmienność i złożoność prawa jest wskazywana jako jeden z głównych czynników zniechęcających inwestorów; postulowana jest zarówno deregulacja, jak i poprawa jakości stanowienia prawa (skutki regulacji, ocena ex ante).
• Odpolitycznić zarządzanie instytucjami publicznymi i spółkami Skarbu Państwa — polityczne mianowania w bankach, funduszach i spółkach energetycznych obniżają efektywność alokacji kapitału i zaufanie inwestorów.

Część ekonomistów widzi w przyjęciu euro instrument stabilizacji makroekonomicznej i integracji z rynkami UE, który obniżyłby koszty finansowania i ryzyko kursowe.

Rekomendacja nr 5: Przyśpieszenie transformacji energetycznej i zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego

Ustanowić trwałe, przewidywalne i ponadsektorowe ramy regulacyjne dla transformacji energetycznej

• Należy przyjąć stabilne, długoterminowe ramy regulacyjne dla transformacji energetycznej, które będą odporne na doraźne zmiany polityczne i umożliwią przedsiębiorstwom, inwestorom, operatorom sieci oraz samorządom planowanie decyzji w horyzoncie 10–20 lat. Przewidywalność regulacyjna powinna być traktowana jako warunek bezpieczeństwa gospodarczego Polski, porównywalnie istotny jak sama cena energii.
• W praktyce oznacza to konieczność przyjęcia spójnej strategii energetycznej określającej cele na lata 2030., 2040. i 2050., w tym docelowy miks energetyczny, zasady rozwoju sieci, OZE, energetyki jądrowej, magazynów energii, źródeł dyspozycyjnych oraz mechanizmów elastyczności. Strategia ta powinna być konsekwentnie przekładana na akty prawne, decyzje inwestycyjne i praktykę administracyjną.
• Kluczowe jest ograniczenie częstych i nieprzewidywalnych zmian przepisów dotyczących rynku energii, systemów wsparcia, taryf, opłat sieciowych, zasad przyłączeń, obowiązków sprawozdawczych i mechanizmów kontraktowania energii. Każda istotna zmiana regulacyjna powinna być poprzedzona oceną skutków dla inwestorów, odbiorców energii, sektora finansowego i stabilności systemu elektroenergetycznego.
• Należy również wprowadzić zasadę ochrony inwestorów przed arbitralną zmianą reguł w trakcie realizacji projektów, szczególnie w przypadku inwestycji kapitałochłonnych: OZE, magazynów energii, energetyki jądrowej, linii bezpośrednich, ciepłownictwa, sieci oraz projektów efektywności energetycznej.

Rozwijać zintegrowany miks energetyczny oparty na komplementarności atomu, OZE, magazynów energii i elastyczności systemu

• Polska powinna rozwijać energetykę jądrową, odnawialne źródła energii, magazyny energii oraz usługi elastyczności jako wzajemnie uzupełniające się elementy jednego systemu elektroenergetycznego, a nie jako konkurencyjne wobec siebie technologie. Celem powinno być stworzenie systemu niskoemisyjnego, odpornego, stabilnego kosztowo i zdolnego do zaspokojenia rosnącego zapotrzebowania gospodarki na energię elektryczną.
• Energetyka jądrowa powinna pełnić funkcję stabilnego, niskoemisyjnego źródła mocy, szczególnie istotnego dla bezpieczeństwa dostaw, ograniczenia zależności od paliw kopalnych oraz zapewnienia przewidywalnej energii dla przemysłu energochłonnego. OZE powinny być rozwijane jako źródło nowych, konkurencyjnych kosztowo mocy wytwórczych, zwłaszcza w energetyce wiatrowej na lądzie i morzu, fotowoltaice, biogazie i biometanie.
• Równocześnie rozwój OZE wymaga szybkiego rozwoju magazynów energii, lokalnego bilansowania, agregacji, zarządzania popytem i taryf dynamicznych. Powyższe rozwiązania powinny ograniczać skutki zmienności produkcji z OZE, zmniejszać ryzyko redukcji generacji odnawialnej, poprawiać bezpieczeństwo dostaw oraz obniżać koszty bilansowania systemu.
• Rozwój energetyki jądrowej, OZE i magazynów powinien być planowany łącznie z rozbudową sieci, elektryfikacją przemysłu, transportu i ciepłownictwa oraz wzrostem udziału odbiorców aktywnych. Brak takiej koordynacji może prowadzić do nieefektywnych kosztowo inwestycji, przeciążeń sieci, odmów przyłączeń i niewykorzystania potencjału taniej energii odnawialnej.

Potraktować sieci przesyłowe i dystrybucyjne jako strategiczne wąskie gardło rozwoju gospodarczego Polski

• Modernizacja i rozbudowa sieci elektroenergetycznych powinna zostać uznana za jeden z najważniejszych priorytetów transformacji energetycznej oraz polityki gospodarczej państwa. Bez efektywnej infrastruktury przesyłowej i dystrybucyjnej nie będzie możliwe przyłączanie nowych źródeł energii, rozwój OZE, magazynów, energetyki jądrowej, autokonsumpcji przemysłowej, elektromobilności, pomp ciepła ani nowych inwestycji przemysłowych.
• W pierwszej kolejności należy zwiększyć zdolności przyłączeniowe sieci dystrybucyjnych, ponieważ to one w największym stopniu warunkują rozwój energetyki rozproszonej, lokalnych magazynów energii, klastrów energii, społeczności energetycznych, instalacji prosumenckich i przemysłowych źródeł wytwarzania. Modernizacja powinna obejmować automatyzację, cyfryzację, inteligentne systemy zarządzania siecią, liczniki zdalnego odczytu oraz mechanizmy umożliwiające aktywny udział odbiorców w rynku energii.
• Równolegle konieczna jest rozbudowa sieci przesyłowych dla dużych projektów strategicznych, w tym morskich farm wiatrowych, energetyki jądrowej, dużych magazynów energii, źródeł dyspozycyjnych oraz nowych centrów zapotrzebowania przemysłowego. Planowanie infrastruktury powinno być skoordynowane z lokalizacją przyszłych źródeł wytwórczych i inwestycji przemysłowych.
• Efektywność inwestycji sieciowych powinna być oceniana nie tylko według poziomu wydatkowanych środków, ale przede wszystkim według realnych efektów: liczby nowych przyłączeń, wzrostu dostępnych mocy przyłączeniowych, ograniczenia odmów przyłączenia, redukcji przeciążeń, zmniejszenia strat sieciowych, poprawy niezawodności dostaw i wzrostu zdolności integracji OZE.

Efektywnie wykorzystać środki UE i kapitał prywatny do finansowania inwestycji o największym znaczeniu systemowym

• Należy maksymalnie efektywnie i terminowo wykorzystać środki Unii Europejskiej, w szczególności z KPO, Funduszu Spójności oraz innych instrumentów transformacyjnych, na projekty usuwające kluczowe bariery rozwoju systemu elektroenergetycznego. Finansowanie powinno być kierowane przede wszystkim tam, gdzie przynosi największy efekt systemowy i gospodarczy: do sieci, magazynów energii, nowych mocy wytwórczych, cyfryzacji infrastruktury oraz rozwiązań zwiększających elastyczność systemu.
• Priorytet powinny otrzymać inwestycje ograniczające przeciążenia sieci, odmowy przyłączeń, niewystarczającą automatyzację, brak lokalnej elastyczności oraz ograniczoną zdolność integracji OZE. Konieczna jest transparentna hierarchizacja projektów według ich wpływu na bezpieczeństwo dostaw, obniżenie kosztów energii, rozwój przemysłu, redukcję emisyjności i wzrost atrakcyjności inwestycyjnej regionów.
• Środki unijne powinny pełnić funkcję katalizatora dla kapitału prywatnego i krajowego. Skala potrzeb inwestycyjnych w energetyce przekracza możliwości samych dotacji publicznych, dlatego konieczne jest łączenie finansowania UE z finansowaniem bankowym, obligacyjnym, środkami operatorów, gwarancjami publicznymi, kontraktami różnicowymi, aukcjami, długoterminowymi umowami zakupu energii elektrycznej (PPA/cPPA) i innymi instrumentami ułatwiającymi długoterminowe finansowanie.
• Należy także zapewnić możliwie duże wykorzystanie dostępnych środków w wymaganych terminach. Wymaga to uproszczenia procedur administracyjnych i przetargowych, wzmocnienia zdolności instytucjonalnych beneficjentów, bieżącego monitorowania ryzyka opóźnień oraz lepszej koordynacji między rządem, URE, PSE, operatorami systemów dystrybucyjnych, samorządami, sektorem finansowym i inwestorami.

Powiązać transformację energetyczną z konkurencyjnością przemysłu, eksportem i przyciąganiem inwestycji

• Transformacja energetyczna powinna być traktowana nie tylko jako proces modernizacji sektora energii, ale jako jeden z fundamentów konkurencyjności całej polskiej gospodarki. Cena, dostępność, stabilność i emisyjność energii będą w coraz większym stopniu decydować o zdolności eksportowej przedsiębiorstw, lokalizacji nowych inwestycji przemysłowych oraz pozycji Polski w europejskich i globalnych łańcuchach dostaw.
• Polityka energetyczna powinna być ściśle powiązana z polityką przemysłową i inwestycyjną. Przedsiębiorstwa potrzebują przewidywalnych warunków dostępu do energii, sieci, mocy przyłączeniowych, mechanizmów wsparcia i zasad rozliczeń. Należy wspierać rozwiązania wzmacniające konkurencję i ograniczające koszty energii dla odbiorców końcowych, w szczególności kontrakty długoterminowe (PPA/cPPA), linie bezpośrednie, energetykę rozproszoną, usługi elastyczności, agregację i aktywny udział odbiorców przemysłowych w rynku energii. Konkurencja powinna sprzyjać efektywniejszej alokacji inwestycji, większej przejrzystości cen i ograniczaniu kosztów transformacji.
• Szczególne znaczenie mają sektory energochłonne, które konkurują na rynkach międzynarodowych i są najbardziej narażone na skutki wysokich cen energii, niestabilności regulacyjnej oraz opóźnienia dekarbonizacji. Brak szybkiej modernizacji systemu elektroenergetycznego może prowadzić do trwałego pogorszenia pozycji polskiego przemysłu, spadku atrakcyjności inwestycyjnej kraju i ograniczenia tempa wzrostu gospodarczego

Rekomendacje zostały przygotowane na podstawie:

• raportu Makroekonomiczne wyzwania i prognozy dla Polski – Czerwiec 2026 (raport jest konsensusem prognostycznym EKF, który bazuje na opiniach 56 wybitnych makroekonomistów),
• dyskusji podczas debaty Makroekonomiczny Okrągły Stół EKF oraz debaty okrągłego stołu Racjonalna transformacja energetyczna.

Rekomendacja nr 1: Upowszechnienie rachunku powierniczego jako zabezpieczenia kontraktowego

Rekomenduje się wprowadzenie oraz szerokie upowszechnienie rachunku powierniczego jako standardowego instrumentu zabezpieczenia środków (w szczególności zaliczek) w zamówieniach publicznych i kontraktach infrastrukturalnych.

Rachunek powierniczy powinien zostać uznany za równoważną – a w określonych przypadkach preferowaną – alternatywę wobec tradycyjnych form zabezpieczeń, takich jak gwarancje bankowe czy ubezpieczeniowe. W praktyce oznacza to umożliwienie przekazywania środków publicznych na wyodrębniony rachunek prowadzony dla wykonawcy, z zachowaniem pełnej kontroli i przejrzystości ich wykorzystania.

Rozwiązanie to powinno zostać wdrożone dwutorowo – poprzez zmiany legislacyjne (np. w ustawie Prawo zamówień publicznych – art.420 i 442 ) oraz poprzez uwzględnienie tego sposobu rozliczeń kontraktowych w wytycznych oraz standardach kontraktowych stosowanych przez zamawiających.

Cel rekomendacji
Stworzenie bardziej efektywnego, bezpiecznego i konkurencyjnego systemu realizacji zamówień publicznych poprzez modernizację instrumentów finansowych wykorzystywanych w kontraktach.

Dlaczego to jest ważne?
Upowszechnienie rachunku powierniczego odpowiada na kilka kluczowych wyzwań rynku zamówień publicznych i inwestycji:

a) Zwiększenie konkurencyjności rynku
Obniżenie barier finansowych sprzyja większemu udziałowi mniejszych i średnich podmiotów, przeciwdziałając koncentracji rynku oraz wspierając rozwój krajowego potencjału wykonawczego.

b) Poprawa płynności finansowej wykonawców
Rozwiązanie to ogranicza konieczność korzystania z kosztownych gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych, które obciążają limity kredytowe wykonawców – szczególnie w sektorze MŚP.

c) Wsparcie stabilności łańcuchów dostaw i realizacji inwestycji
Lepsza płynność i bezpieczeństwo rozliczeń przekładają się na zmniejszenie ryzyka zatorów płatniczych oraz stabilniejszą realizację projektów, zwłaszcza dużych inwestycji infrastrukturalnych.

d) Zwiększenie bezpieczeństwa środków publicznych
Rachunek powierniczy zapewnia kontrolę nad przepływem środków i ogranicza ryzyko ich niewłaściwego wykorzystania, przy jednoczesnym zachowaniu płynności finansowej wykonawcy.

e) Ochrona środków przed ryzykami prawnymi
Środki zgromadzone na rachunku powierniczym podlegają szczególnym regulacjom
(np. są wyłączone spod egzekucji), co zwiększa bezpieczeństwo realizacji kontraktu.

Podmioty i organy zaangażowane we wdrożenie

Skuteczne wdrożenie rekomendacji wymaga współpracy wielu interesariuszy:

a) Administracja rządowa i regulatorzy:

• Ministerstwo Rozwoju i Technologii
• Ministerstwo Aktywów Państwowych
• Urząd Zamówień Publicznych
• Ministerstwo Finansów

b) Sektor finansowy:

• banki krajowe (prowadzenie rachunków powierniczych) i ich reprezentacja branżowa – ZBP
• instytucje ubezpieczeniowe (adaptacja modeli zabezpieczeń) – i ich reprezentacja branżowa – PIU

c) Zamawiający publiczni:

• jednostki administracji centralnej i samorządowej
• spółki Skarbu Państwa
• inwestorzy infrastrukturalni

d) Wykonawcy i rynek wykonawczy:

• przedsiębiorstwa budowlane i infrastrukturalne
• sektor MŚP
• organizacje branżowe

e) Partnerzy systemowi i doradczy:

• izby gospodarcze i organizacje pracodawców
• doradcy prawni i finansowi
• instytucje opracowujące standardy kontraktowe

Rekomendacja nr 2: Standaryzacja i upowszechnienie zaliczkowania jako instrumentu wspierającego udział komponentu krajowego w kluczowych procesach inwestycyjnych

Rekomenduje się wprowadzenie zaliczki jako standardowego instrumentu finansowania wstępnego etapu realizacji zamówień w ramach kluczowych procesów inwestycyjnych realizowanych przez podmioty sektora publicznego, w szczególności w kontraktach z udziałem krajowych wykonawców i podwykonawców.

Zaliczkowanie powinno zostać uregulowane dwutorowo:

• poprzez wprowadzenie zmian legislacyjnych w ustawie z dnia 11 września 2019 r. Prawo zamówień publicznych (w szczególności art. 442 i 443) oraz w wytycznych dotyczących kontraktów zawieranych przez spółki Skarbu Państwa oraz inne podmioty publiczne poza reżimem PZP – tak aby udzielenie zaliczki na żądanie wykonawcy stało się obowiązkiem zamawiającego;
• poprzez równoległe opracowanie dokumentu dobrych praktyk udzielania zamówień publicznych, rekomendującego zamawiającym stosowanie zaliczkowania jako kryterium fakultatywnego, możliwego do wdrożenia od razu, w pełnej zgodności z obowiązującym PZP, bez konieczności czekania na zmiany legislacyjne.

W praktyce rekomendacja zakłada wdrożenie następujących mechanizmów:

• Zaliczka na żądanie. Zamawiający zobowiązany jest zapewnić wykonawcy możliwość uzyskania zaliczki, niezależnie od wartości zamówienia, w wysokości i terminach wskazanych przez wykonawcę, do maksymalnego limitu określonego poniżej, wypłacanej jednorazowo lub w wielu transzach, na żądanie wykonawcy.
• Maksymalna wysokość zaliczki. Rekomenduje się by łączna wartość zaliczki wynosiła do 10% wartości kontraktu w przypadku usług oraz robót budowlanych, oraz do 25% wartości kontraktu w przypadku dostawy towarów. W przypadku dostawy towarów podzielonej na transze, przed uruchomieniem każdej transzy może zostać wypłacona stosowna część zaliczki, w ramach łącznego limitu.
  Zabezpieczenie zwrotu zaliczki. Każda wypłacona zaliczka winna być zabezpieczona gwarancją bankową lub ubezpieczeniową w wysokości 110–120% jej kwoty. Zamawiający publikuje wzór zaświadczenia gwarancyjnego w dokumentach przetargowych. Zabezpieczenie winno być powszechnie dostępne, w tym dla lokalnych, mniejszych przedsiębiorstw – w tym zakresie rekomendacja jest skorelowana z rekomendacjami dotyczącymi sektora finansowego.
• Płatności przejściowe. Art. 443 PZP wskazuje płatności przejściowe jako instrument opcjonalny, traktowany jako alternatywa względem zaliczki. Rekomenduje się połączenie obu instrumentów – płatności przejściowe mogą być należne, niezależnie od udzielonej zaliczki, po osiągnięciu ustalonych przez zamawiającego kamieni milowych lub na podstawie zaakceptowanych przez zamawiającego przejściowych świadectw płatności.
• Mechanizm rozliczenia. Rozliczenie zaliczki następuje poprzez jej stopniowe potrącanie z kolejnych faktur przejściowych wystawianych przez wykonawcę wraz z postępem realizacji zamówienia, bez konieczności jednorazowego zwrotu. Możliwy jest model potrącania części zaliczki z każdej faktury, bądź potrącania po osiągnięciu kamieni milowych – proporcja potrącanej zaliczki nie może przekroczyć proporcji wartości danej faktury w stosunku do całości kontraktu. Zaleca się, by nie potrącać zaliczki do momentu osiągnięcia zaangażowania 25% wartości kontraktu. W przypadku zamówienia na dostawę towarów zaliczkę potrąca się z faktury wystawionej po odbiorze towaru przez zamawiającego.
• Down-flow zaliczki w konsorcjach i u podwykonawców. Podwykonawcy zgłaszają generalnemu wykonawcy zapotrzebowanie na zaliczkę oraz jej wysokość. Generalny wykonawca przedstawia zamawiającemu zagregowane zapotrzebowanie (własne oraz podwykonawców) i zobowiązuje się do wypłaty zaliczek podwykonawcom w ustalony sposób. Podwykonawcy udzielają generalnemu wykonawcy zabezpieczenia otrzymanej zaliczki, analogicznego do zabezpieczenia udzielanego przez generalnego wykonawcę zamawiającemu. Rekomendacja nie wprowadza odrębnego limitu wysokości zaliczki dla poszczególnych podwykonawców – łączna wartość zaliczek (generalnego wykonawcy oraz podwykonawców) podlega limitowi określonemu w punkcie „Maksymalna wysokość zaliczki” w odniesieniu do wartości całego kontraktu.
• Ochrona podwykonawców. Podmioty zamawiające powinny stosować w umowach klauzule zobowiązujące głównego wykonawcę do przekazania zaliczki podwykonawcom w terminie nie dłuższym niż 14 dni od jej otrzymania, wraz z obowiązkiem raportowania. Zaliczkę przekazuje się podwykonawcom stosownie do zapisów umownych, określających zaangażowanie podwykonawców w kontrakt i procentowy ich udział w rozliczeniach kosztorysowych.Cel rekomendacji
  Poprawa płynności finansowej krajowych wykonawców i podwykonawców uczestniczących w realizacji kluczowych procesów inwestycyjnych podmiotów sektora publicznego, obniżenie bariery wejścia do kontraktów o dużej skali oraz wzmocnienie krajowych łańcuchów dostaw poprzez zapewnienie stabilności finansowej podmiotów lokalnych na wczesnym etapie realizacji zamówienia.

Dlaczego to jest ważne?

Realizacja polityki local content wymaga, by krajowe przedsiębiorstwa mogły realnie konkurować o kontrakty, a nie były eliminowane na etapie oceny zdolności finansowej lub zmuszone do rezygnacji z powodu niemożności prefinansowania robót. Zaliczkowanie jest zatem nie tylko instrumentem finansowym, lecz integralnym elementem skutecznej polityki komponentu krajowego, warunkującym jej faktyczną efektywność.

Doświadczenia innych państw UE realizujących podobne programy local content w energetyce i infrastrukturze wskazują, że zaliczkowanie na poziomie 15–20% wartości kontraktu istotnie zwiększa udział krajowych podmiotów w postępowaniach oraz obniża ryzyko niewykonania zamówień.

Brak zaliczkowania stanowi jedną z kluczowych barier udziału krajowych przedsiębiorstw, w szczególności MŚP, w realizacji dużych kontraktów inwestycyjnych. Dotychczasowa praktyka kontraktowa podmiotów sektora publicznego zakłada co do zasady finansowanie realizacji zamówienia ze środków własnych wykonawcy lub kredytu bankowego, a wynagrodzenie jest wypłacane dopiero po wykonaniu i odbiorze poszczególnych etapów prac.

Model ten generuje szereg negatywnych konsekwencji:

• wykluczenie finansowe podmiotów krajowych
• przestoje na budowie spowodowane brakiem płynności wykonawcy
• obciążenie limitami kredytowymi i kosztem finansowania
• ryzyko destabilizacji łańcucha dostaw

Podmioty i organy zaangażowane we wdrożenie

Skuteczne wdrożenie rekomendacji wymaga współpracy wielu interesariuszy:

a) Administracja rządowa i regulatorzy:

• Ministerstwo Aktywów Państwowych
• Ministerstwo Rozwoju i Technologii
• Urząd Zamówień Publicznych
• Ministerstwo Finansów

b) Sektor finansowy:

• banki krajowe oraz BGK
• instytucje ubezpieczeniowe (KUKE, TU)
• Związek Banków Polskich (ZBP) i Polska Izba Ubezpieczeń (PIU)

c) Podmioty sektora publicznego i zamawiający:

• spółki Skarbu Państwa oraz inne podmioty publiczne realizujące kluczowe procesy inwestycyjne
• jednostki administracji centralnej i samorządowej udzielające zamówień publicznych objętych PZP

d) Wykonawcy i rynek wykonawczy:

• sektor MŚP
• organizacje branżowe

e) Partnerzy systemowi i doradczy:

• Prokuratoria Generalna RP
• izby gospodarcze i organizacje pracodawców
• doradcy prawni i finansowi oraz instytucje opracowujące standardy kontraktowe (FIDIC, wzorce UZP)

Rekomendacja nr 3: Rozwiązywanie sporów kontraktowych metodami polubownymi

Rynek zamówień publicznych nie wykształcił skutecznych mechanizmów rozwiązywania sporów powstających w trakcie wykonywania umów zawartych w trybie zamówień publicznych. Nie jest skuteczne rozwiązywanie sporów za pomocą sądownictwa powszechnego ze względu na czas oczekiwania na rozstrzygnięcie. Mnożenie się nierozwiązanych sporów w czasie trwania kontraktu prowadzi do zakłócenia realizacji kontraktu, w tym jego finansowania, co z kolei skutkuje wydłużonym czasem realizacji kontraktu i zwiększonymi kosztami jego wykonania.

Taka sytuacja utrudnia składanie ofert podmiotom, które nie mają wystarczający zasobów aby kredytować wykonanie kontraktu a także prowadzić kosztowne procesy sądowe. Rekomendowane jest więc wprowadzenie do kontraktów mechanizmów zapobiegających powstawaniu sporów (klauzule eskalacyjne), metod rozwiązywania sporów “wewnątrz” kontraktu (komisje rozjemcze, eksperci) oraz mediacji lub koncyliacji jako podstawowych sposobów rozstrzygnięcia sporów.

Podmioty, do których kierowana jest rekomendacja:

• Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej
• Urząd Zamówień Publicznych
• Minister Aktywów Państwowych i Minister Infrastruktury
• Zamawiający i Wykonawcy

Rekomendacja nr 4: Zwiększenie dostępności gwarancji bankowych dla wykonawców projektów inwestycyjnych poprzez modyfikacje wymagań kontraktowych

Rekomenduje się modyfikacje w zakresie wymaganych przez Zamawiających kontraktowych gwarancji finansowych. Modyfikacje w szczególności powinny objąć następujące aspekty:

a) Zmniejszenie wysokości wartości gwarancji należytego wykonania do poziomu między 2,5% a 5% wartości kontraktu.

b) Skrócenia okresu obowiązywania gwarancji (finansowej) należytego wykonania umowy do okresu rękojmi za wady z zachowaniem możliwości wydłużenia gwarancji (jakości) na okres dłuższy (powrót do zapisów ustawy PZP sprzed modyfikacji w tym zakresie w roku 2021).

c) Obniżenia jednostkowych wysokości gwarancji zwrotu zaliczki z możliwością jej wielokrotnego wykorzystania poprzez umożliwienie uzyskiwania przez wykonawców zaliczek w częstszych interwałach a co za tym idzie w mniejszych kwotach (przy wykorzystaniu mniejszych gwarancji).

d) Obligatoryjne dopuszczenie gwarancji zwrotu zaliczek z towarzystw ubezpieczeniowych.

e) Standaryzacja treści gwarancji finansowych.

Rozwiązania te powinny zostać wdrożone dwutorowo – poprzez zmiany legislacyjne w ustawie Prawo zamówień publicznych oraz poprzez wytyczne i standardy kontraktowe promowane przez Prokuratorię Generalną oraz Urząd Zamówień Publicznych.

Cel rekomendacji

• Wyrównanie szans i dostępności do rynku zamówień publicznych dla podmiotów nieposiadających wsparcia kapitałowego międzynarodowych koncernów (wyrównanie szans dla krajowego potencjału wykonawczego).
• Uwolnienie potencjału instytucji finansowych do wsparcia programu inwestycyjnego niejednokrotnie występującego zarówno po stronie inwestora (instytucja finansująca) jak i po stronie Generalnego Wykonawcy i podwykonawców (kaskadowość i multiplikowanie zabezpieczeń).
• Racjonalizacja kosztów finansowych w nadchodzącym programie inwestycyjnym. Bieżący koszt gwarancji należytego wykonania jest niewspółmiernie wysoki do jej wartości i uzasadnionej możliwości jej wykorzystania za (nawet) kilkanaście lat.

Dlaczego to jest ważne?
Modyfikacja wymagań Zamawiających w zakresie gwarancji wyrówna dostęp do rynku, uwolni potencjał wykonawców, przesunie ich w górę łańcucha dostaw i usług oraz zbuduje potencjał do dalszej ekspansji.

a) Zwiększenie konkurencyjności rynku
Obniżenie barier finansowych zwiększy konkurencyjność rynku, będzie przeciwdziałać koncentracji oraz bezpośrednio, w krótkim i długim okresie będzie wspierało rozwój krajowego potencjału wykonawczego.

b) Poprawa płynności finansowej wykonawców
Zmiany w zakresie standardów (i upowszechnienia) zaliczkowania w zasadniczy sposób wpłyną na płynność sektora wykonawczego; wyeliminuje to konieczność ubiegania się o dodatkowe finansowanie, zmniejszy koszty.

c) Wsparcie stabilności łańcuchów dostaw i realizacji inwestycji
Lepsza płynność zmniejsza ryzyka zatorów płatniczych oraz wpływa pozytywnie na stabilność i tempo realizacji projektów

d) Zmniejszenie kosztów inwestycji
Zmniejszenie wartości gwarancji należytego wykonania i skrócenie czasu ich obowiązywania do racjonalnych okresów wpłynie na obniżenie wartości ofert składanych przez wykonawców

e) Obniżenie poziomu ekspozycji i ryzyk sektora bankowego
Zmniejszenie wartości jednostkowych gwarancji, skrócenie okresów ich obowiązywaniai i standaryzacja, przy równoczesnym zwiększeniu płynności wykonawców obniża ekspozycje i ryzyka identyfikowane przez banki oraz instytucje finansowe.

Podmioty i organy zaangażowane we wdrożenie
Skuteczne wdrożenie rekomendacji wymaga współpracy wielu interesariuszy:

a) Zamawiający publiczni:

• jednostki administracji centralnej i samorządowej
• spółki Skarbu Państwa
• inwestorzy infrastrukturalni

b) Administracja rządowa i regulatorzy:

• Urząd Zamówień Publicznych
• Prokuratoria Generalna Rzeczypospolitej Polskiej – promotor wzorcowych rozwiązań
• Najwyższa Izba Kontroli
• Centrum Unijnych Projektów Transportowych
• Ministerstwo Finansów
• Ministerstwo Rozwoju i Technologii
• Ministerstwo Aktywów Państwowych

c) Sektor finansowy:

• banki krajowe
• instytucje ubezpieczeniowe

d) Wykonawcy i rynek wykonawczy:

• przedsiębiorstwa budowlane i infrastrukturalne
• sektor MŚP
• organizacje branżowe

Rekomendacja nr 5: Wdrożenie mechanizmów typu risksharing dla przedsiębiorstw w polskich łańcuchach dostaw

Rekomenduje się wypracowanie i wdrożenie mechanizmów gwarancyjnych lub innych pozwalających osiągnąć rezultat podziału ryzyka, które skutecznie zwiększyłyby dostępność instrumentów finansowych dla local content (finansowania inwestycyjnego, obrotowego, gwarancji, faktoringu).

• Dla segmentu MŚP możliwe by było dopasowanie zasad gwarancji deminimis
• Dla segmentu mid-caps możliwe by było wypracowanie gwarancji portfelowych lub mechanizmów sekurytyzacyjnych np. wspólnie z instytucjami multilateralnymi
• Dla segmentu dużych przedsiębiorstw modyfikacja obecnych programów KUKE

Cel rekomendacji
Zwiększenie dostępności instrumentów finansowych dla polskich firm wchodzących w skład strategicznych łańcuchów dostaw, wyrównanie konkurencyjności tych firm, uelastycznienie warunków finansowania.

Dlaczego to jest ważne?
Finansowanie podmiotów, posiadających ambitne plany rozwojowe, wymagające relatywnie dużych inwestycji oraz przystępowania do wysokokwotowych kontraktów w porównaniu do dotychczasowej działalności wymaga zastosowania wyższej dźwigni finansowej. To oznacza podwyższone ryzyko dla banków i tym samym ograniczony apetyt kredytowy. Z kolej brak dostępu do finansowania stanowi barierę rozwojową oraz konkurencyjną. W tym zakresie konieczny jest podział ryzyka kredytowego, najlepiej w ujęciu portfelowym. Mechanizm gwarancji deminimis jest dobrze upowszechniony na rynku. Sprofilowanie grupy docelowej (przedsiębiorstwa w łańcuchu dostaw) mogłoby zwiększyć efekt gospodarczy tych gwarancji.

Podmioty i organy zaangażowane we wdrożenie

Skuteczne wdrożenie rekomendacji wymaga współpracy wielu interesariuszy:

a) Administracja rządowa i regulatorzy:

• Ministerstwo Finansów
• UOKiK i KE -w przypadku konieczności notyfikacji

b) Sektor finansowy:

• banki krajowe
• BGK
• KUKE
• instytucje multilateralne

Rekomendacja nr 6: Inwestycje kapitałowe jako wzmocnienie zdolności komponentu krajowego

Rekomenduje się uruchomienie funduszu inwestycji kapitałowych, dedykowanego spółkom realizującym kontrakty w formule komponentu krajowego (local content), którego inwestycje wzmacniałyby bazę kapitałową polskich przedsiębiorstw, umożliwiając i przyspieszając ich rozwój, a także wspierając ich zdolności do realizacji zwiększonej skali inwestycji i projektów.

Warto podkreślić, że tego typu inwestycje zwiększałyby udział kapitału krajowego w realizacji dużych projektów inwestycyjnych, a także po wyjściu funduszu z inwestycji zapewniały zwiększoną pulę środków na kolejne strategiczne projekty w Polsce. W toku procesu inwestycyjnego następowałaby także weryfikacja wiarygodności poszczególnych spółek oraz ich zdolności do realizacji założonych projektów.

Mandat inwestycyjny obejmowałby spółki w dobrej sytuacji finansowej, posiadające kompetencje w zakresie wymaganym do realizacji strategicznego kontraktu oraz dobre perspektywy wzrostu, dla których wyznawaniem jest istotne zwiększenie skali działalności lub duże inwestycje (np. nowa linia produkcyjna) związane z udziałem w projektach w formule komponentu krajowego.

Funduszem mogłaby zarządzać bezpośrednio, któraś z instytucji sektora publicznego (PFR, ARP, BGK) lub alternatywnie mogłyby to robić spółki prywatne (formuła fundusz funduszy, stosowana m.in. przez PFR Ventures).

Cel rekomendacji

Zwiększenie zdolności krajowych przedsiębiorstw do udziału w realizacji dużych projektów inwestycyjnych poprzez wzmocnienie ich bazy kapitałowej, wiarygodności, zdolności finansowej, a poprzez to przyspieszenie ich rozwoju.

Dlaczego to jest ważne?

Skala dostępnych kapitałów decyduje o zdolnościach do realizacji kontraktów, tempie i skali rozwoju, wiarygodności, a także o warunkach dostępnego finansowania. Rynek kapitałowy w Polsce jest relatywnie płytki i mało atrakcyjny dla spółek.

Przedsiębiorstwa działające w Polsce są generalnie słabo skapitalizowane w porównaniu z ich zagranicznymi konkurentami. W związku z tym nie posiadają zdolności do konkurowania z nimi w pełnym zakresie.

Bezpośrednie inwestycje kapitałowe w spółki o dużym potencjale wzrostu powinny przynajmniej częściowo zniwelować tę niekorzystną różnicę i umożliwić konkurowanie polskim podmiotom na bardziej wyrównanych warunkach.

Podmioty i organy zaangażowane we wdrożenie

Skuteczne wdrożenie rekomendacji wymaga współpracy wielu interesariuszy:

a) Administracja rządowa i regulatorzy:

• Ministerstwo Finansów
• Ministerstwo Aktywów Państwowych
• Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej

b) Sektor finansowy:

• PFR, ARP, BGK jako potencjalni inwestorzy
• opcjonalnie prywatne firmy zarządzające

c) Wykonawcy i rynek wykonawczy:

• duże spółki realizujące przejęcia lub programy inwestycyjne związane z komponentem krajowym
• sektor MŚP

e) Partnerzy systemowi i doradczy:

• izby gospodarcze i organizacje pracodawców
• doradcy prawni i finansowi

Rekomendacja nr 7: Zrównoważenie ryzyk stron i standaryzacja umów o roboty budowlane

Rekomenduje się zrównoważenie ryzyk między zamawiającym a wykonawcą oraz standaryzację umów o roboty budowlane, by zwiększyć przewidywalność, proporcjonalnie podzielić ryzyka, ograniczyć spory, skrócić czas rozpatrywania wniosków o zmianę umowy i wspierać lokalny łańcuch dostaw, a w końcowym rozrachunku efektywnie wydawać środki publiczne. Jasne, jednoznaczne, spójne postanowienia obniżają koszty transakcyjne, poprawiają konkurencyjność ofert i ułatwiają zarządzanie kontraktem w zmiennych warunkach rynkowych.

Standaryzacja dokumentacji kontraktowej powinna również efektywnie skrócić czas rozpatrywania wniosków kredytowych przez instytucje finansowe angażowane przez wykonawców, obniżyć poziom ryzyka oraz potrzeby w zakresie finansowania.

Wiele instytucji — Prokuratoria[1], UZP[2], GUS, resorty[3] i organizacje (np. SIDIR) — ma już dokumenty w tym zakresie, ale wymagają one aktualizacji i konkretnych mechanizmów wdrożeniowych. Przedłożony materiał stanowi bazę do standaryzacji umów i równoważenia ryzyk. Aby osiągnąć praktyczny efekt, rekomenduje się: przeprowadzić przegląd istniejących dokumentów instytucji publicznych, przeanalizować istotną próbkę raportów z realizacji zamówienia sporządzanych przez zamawiających, gdy realizacja umowy istotnie odbiega od założeń[4] oraz wprowadzić pilotażowe wdrożenia kluczowych modułów oraz opracować jasne procedury egzekwowania nowych klauzul (np. na wzór Zalecenia w sprawie uwzględniania przez administrację rządową aspektów społecznych w zamówieniach publicznych[5]). Standaryzacja powinna być spójna z dyrektywami UE i wsparta programem szkoleń dla zamawiających oraz instytucji kontrolnych, tak aby wzmocnić stosowanie przepisów chroniących wykonawców i poprawić jakość zarządzania kontraktami w zmiennych warunkach rynkowych.

[1] https://www.gov.pl/web/prokuratoria/rekomendacje-i-wzory-postanowien-umow
[2] https://www.gov.pl/web/uzp/rekomendacje-prezesa-uzp2
[3] Podręcznik MFIPR dot. zasad udzielania zamówień publicznych w ramach projektów unijnych 2021-2027 oraz https://www.ppp.gov.pl/wytyczne-ppp
[4] https://www.gov.pl/web/uzp/raport-z-realizacji-zamowienia–publikacja-uzp
[5] https://www.gov.pl/web/uzp/zalecenia-w-sprawie-uwzgledniania-przez-administracje-rzadowa-aspektow-spolecznych-w-zamowieniach-publicznych

Cel rekomendacji
Posługiwanie się przez zamawiających publicznych możliwie ustandaryzowanymi warunkami kontraktowymi daje możliwość wypracowania w sferze publicznej takich warunków kontraktowych, które we właściwy sposób rozłożą ryzyka kontraktowe zabezpieczając interesy stron i jednocześnie nie nakładając na żadną z nich zbędnych ciężarów. Pozwoli to również na wyeliminowanie klauzul blokujących lub utrudniających udział w zamówieniach podmiotów, które nie są w stanie ponieść ryzyka kontraktowego wynikającego z tych klauzul oraz eliminuje ponoszenie nieuzasadnionych, nadmiernych, zbędnych kosztów, czyli wpłynie pozytywnie na efektywne zarządzanie środkami publicznymi.

Skutkiem powinno być więc również zwiększenie dostępności do zamówień dla polskich podmiotów, w szczególności z grupy małych i średnich przedsiębiorstw. Osiągnięcie zakładanych efektów będzie możliwe po faktycznym wdrożeniu wytycznych do praktyki, co powoduje, że jest to kluczowy element tej rekomendacji.

Proponowana lista działań

1. Wprowadzić standardowy „Moduł Ryzyk” jako załącznik do umowy

Jednolity załącznik (matryca) opisujący kategorie ryzyk (np. geotechniczne, pogodowe, cenowe, administracyjne), kto je ponosi, oraz mechanizmy reakcji (waloryzacja, przedłużenie terminu, roboty zamienne). W Moduł Ryzyk należy włączyć obowiązkowy podrozdział: Przedmiot Umowy — granice i kryteria — zawierający jednoznaczne definicje elementów objętych kontraktem, kryteria kwalifikacji robót zamiennych oraz procedurę zatwierdzania prac wykraczających poza zakres. Wszelkie prace nieopisane w tej sekcji wymagają uprzedniej akceptacji Zamawiającego zgodnie z procedurą z Rekomendacji 2.

2. Standaryzowana procedura zgłaszania i weryfikacji podstaw zmiany umowy

Procedura krok‑po‑kroku: zgłoszenie wykonawcy – dokumentacja dowodowa – niezależna weryfikacja techniczna/ekonomiczna – decyzja zamawiającego z uzasadnieniem i terminem. Terminy procesowe i forma (pisemna/elektroniczna) pod rygorem. W procedurze zgłaszania zmian wprowadzić tryb pilny: niezależna weryfikacja ekspercka w 7 dni roboczych, decyzja Zamawiającego w 10 dni roboczych; w przypadku braku decyzji — tymczasowe zabezpieczenie wykonania (np. zatwierdzenie prac do określonego limitu kosztowego) z późniejszym rozliczeniem.

3. Standardowy mechanizm waloryzacji cen z progami i wskaźnikami

Wzorzec waloryzacji oparty na obiektywnych wskaźnikach (np. GUS, indeksy branżowe) z jasno określonym progiem uruchomienia (np. ±X%) i realnym, a nie wyłącznie iluzorycznym limitem zmiany (np. 50% łącznej wartości zmian zgodnie z Pzp). Procedura obliczenia i dokumenty dowodowe w załączniku.

4. Klarowny podział ryzyk geotechnicznych i wad dokumentacji projektowej

Precyzyjne klauzule rozróżniające: (a) ryzyko dokumentacji przekazanej przez zamawiającego (zamawiający odpowiada), (b) ryzyko warunków naturalnych przewidywalnych (wykonawca), (c) nieprzewidywalne znaleziska (procedura aneksowa). Wskazanie procedury badań geotechnicznych i ich wpływu na wynagrodzenie/termin. W przypadku stwierdzenia wad dokumentacji przekazanej przez Zamawiającego: (a) Zamawiający pokrywa koszty korekt projektowych i robót wynikających bezpośrednio z wad; (b) wykonawca ma prawo do przedłużenia terminu i waloryzacji wynagrodzenia proporcjonalnie do zakresu dodatkowych prac; (c) spór co do kwalifikacji wady rozstrzyga niezależny ekspert techniczny wyznaczony zgodnie z procedurą z Rekomendacji 2.

5. Standardowe klauzule dotyczące zmiany podwykonawców i kluczowego personelu

Zasady zgłaszania zmian, kryteria akceptacji (kwalifikacje, doświadczenie), terminy zgłoszeń i sankcje za nieuzasadnione zmiany; procedura zastępowania kluczowego personelu w sytuacjach losowych.

6. Wprowadzić obowiązkowe „klauzule local content” z elastycznymi progami
Wzorzec promujący udział lokalnych materiałów, usług i zatrudnienia (np. minimalny % wartości kontraktu lub zatrudnienia lokalnego), z mechanizmem derogacji gdy lokalny rynek nie zapewnia zasobów. Dodatkowo: program transferu wiedzy i preferencje przy równorzędnych ofertach.

7. Standardowe limity i mechanizmy kontroli łącznych zmian wartości umowy
Jasne reguły sumowania aneksów (np. limit łączny zmian w czasie trwania kontraktu; obowiązek dodatkowych procedur przy przekroczeniu progów). Procedura zatwierdzania zmian powyżej progów (np. zgoda organu nadzorującego, analiza gospodarności). W umowie należy określić: (i) maksymalny łączny poziom kar umownych naliczanych w trakcie trwania kontraktu (np. X% wartości kontraktu), (ii) zasady kumulacji kar (np. wyłączenie podwójnego naliczania za tę samą szkodę), (iii) mechanizm miarkowania kar i procedurę odwoławczą wewnątrzkontraktową. Przekroczenie progu łącznych kar wymaga uprzedniej zgody organu nadzorującego i analizy gospodarności.

8. Wzorzec procedury odbiorów, testów i zmian technologicznych
Standardowe reguły akceptacji zmian technologii/materiałów (kryteria jakościowe, testy, wpływ na ofertę i krąg wykonawców), procedura prób i odbiorów częściowych oraz wpływ na płatności. Umowa powinna przewidywać: (a) mechanizm wypłaty zaliczki (jeśli przewidziana) z jasnym harmonogramem i zabezpieczeniem zwrotu; (b) termin płatności faktur nie dłuższy niż 30 dni od daty prawidłowego protokołu odbioru; (c) obowiązek przedstawienia przez Zamawiającego potwierdzenia środków (np. decyzja budżetowa / blokada środków) przy aneksach zwiększających wartość kontraktu powyżej progów określonych w Rekomendacji 7; (d) możliwość zabezpieczenia płatności przez gwarancję zapłaty lub escrow dla etapów krytycznych.

9. Standardowe klauzule dotyczące transparentności i dokumentacji zmian
Obowiązek dokumentowania wszystkich etapów negocjacji i decyzji (protokół zmian, uzasadnienie ekonomiczne, analiza alternatyw), publikacja streszczenia aneksu (tam, gdzie prawo to przewiduje) w celu przejrzystości. W przypadku rozwiązania umowy z przyczyn niezależnych od wykonawcy: (i) wykonawcy przysługuje zapłata za wykonane i odebrane prace oraz udokumentowane koszty przygotowawcze; (ii) strony dokonują rozliczenia wg stawek kontraktowych z zastosowaniem proporcjonalnej waloryzacji; (iii) przewidziana jest rekompensata za utracone zyski w granicach X% wartości niewykonanej części kontraktu.

10. Szkolenia i katalog wzorców umownych oraz checklist dla zamawiających
Program szkoleń dla urzędników zamawiających i zespołów projektowych; repozytorium wzorców umów (klauzule przeglądowe, waloryzacyjne, local content) i checklist do oceny ryzyk przed podpisaniem umowy.

Podmioty i organy zaangażowane we wdrożenie

Skuteczne wdrożenie rekomendacji wymaga współpracy wielu interesariuszy:

a) Administracja rządowa i regulatorzy:

• Ministerstwo Infrastruktury
• Ministerstwo Aktywów Państwowych
• Urząd Zamówień Publicznych
• Prokuratoria Generalna Reczypospolitej Polskiej

b) Sektor finansowy:

• banki krajowe (aranżacja produktów kredytowych) i ich reprezentacja branżowa – ZBP
• instytucje ubezpieczeniowe (adaptacja modeli zabezpieczeń) – i ich reprezentacja branżowa – PIU

c) Zamawiający publiczni:

• jednostki administracji centralnej i samorządowej
• spółki Skarbu Państwa
• inwestorzy infrastrukturalni

d) Wykonawcy i rynek wykonawczy:

• przedsiębiorstwa budowlane i infrastrukturalne
• sektor MŚP
• organizacje branżowe

e) Partnerzy systemowi i doradczy:

• izby gospodarcze i organizacje pracodawców
• doradcy prawni i finansowi
• instytucje opracowujące standardy kontraktowe

Rekomendacja nr 8: Rozwój rynku pieniężnego oraz instrumentów pochodnych jako warunek finansowania strategicznych inwestycji Państwa realizowanych przez lokalnych wykonawców

Większa skala inwestycji z udziałem „Local Content” to znacznie większy popyt na finansowanie z udziałem polskich banków i firm inwestycyjnych w lokalnej walucie.

Rekomenduje się uruchomienie narzędzi i zachęt regulacyjnych w kierunku rozwoju płynnego, wielostronnego rynku pieniężnego oraz instrumentów pochodnych dla złotego (PLN) z udziałem banków, funduszy inwestycyjnych oraz dużych uczestników korporacyjnych zarówno krajowych jak i międzynarodowych, opartego na transakcjach warunkowych REPO na Skarbowych Papierach Wartościowych w celu odblokowania płynności dostępnej w sektorze bankowym. Obrót powinien być dostępny w czasie rzeczywistym na innowacyjnej wielostronnej platformie obrotu elektronicznego gwarantującej niskie koszty oraz bezpieczeństwo operacyjne i rozliczeniowe. Instrumenty rynku pieniężnego powinny stworzyć wiarygodne podstawy do wyceny złotowych instrumentów finansowych na okres od jednego dnia do 12 miesięcy oraz tym samym wytworzenia rynkowych benchmarków kosztu pieniądza w okresach 1, 3, 6 i 12 miesięcy. Benchmarki byłyby podstawą ewolucji rynku instrumentów pochodnych dla złotego na stopę procentową oraz swapów walutowo-procentowych na okres minimum do 10 lat.

Rynek wielostronny byłby otwarty dla podmiotów krajowych i zagranicznych. Oparty byłby na zanonimizowanym obrocie na platformie elektronicznej rozliczanym przez KDPW_CCP.

Efekty stworzenia takiego rynku to:

• wielokrotny wzrost obrotów rynku pieniężnego i stopniowa likwidacja nadpłynności sektora bankowego, to uwolnienie płynności niezbędnej dla rozwoju poszczególnych sektorów rynku kapitałowego – kredytów inwestycyjnych, obligacji, w tym obligacji bankowych i korporacyjnych, akcji;
• stworzenie terminowej struktury benchmarków stóp procentowych typu forward looking opartych na notowaniach płynnego rynku i dających podstawę do optymalnej rynkowej wyceny instrumentów pochodnych służących zabezpieczeniu dużych pozycji finansujących w obcych walutach inwestycje realizowane w Polsce;
• skokowy wzrost popytu na Skarbowe Papiery Wartościowe, szczególnie ze strony podmiotów zagranicznych, chcących mieć dostęp do płynności pieniężnej w złotym w celu finansowania inwestycji lub bezpośrednio kredytów złotowych – co wzmocniłoby zarówno zaufanie do polskiego długu skarbowego jak i ustabilizowałoby wyceny obligacji rządowych na rynku wtórnym.

Rynek instrumentów pochodnych oparty na nowych benchmarkach rynkowych typu forward looking opartych na płynnym rynku zmniejszyłby koszty z tytułu zabezpieczania finansowania długoterminowych projektów inwestycyjnych bezpośrednio oraz pośrednio poprzez wzrost wolumenu dostępnego kapitału w złotych.

Cel rekomendacji
Zwiększenie zdolności produkcyjnych krajowych przedsiębiorstw i inwestorów realizujących programy inwestycyjne w Polsce z udziałem wykonawców polskich, którzy są wystawcami faktur denominowanych w PLN. Płynny , przejrzysty i wiarygodny rynek pieniężny na złotego przyczyni się do skokowego wzrostu obrotów w pozostałych sektorach rynku finansowego, jak rynek kapitałowy obligacji, kredytowy oraz produktów pochodnych zabezpieczających finansowanie procesu inwestycyjnego.

Dlaczego to jest ważne?
Krajowi wykonawcy generują wydatki inwestycyjne rozliczane w PLN. Obecnie niska pojemność polskiego rynku bankowego i kapitałowego, która wynika w dużym stopniu z relatywnie niskiej skali i efektywności rynku pieniężnego, ogranicza możliwość finansowania wielkich inwestycji energetycznych i infrastrukturalnych w złotych, kierując większość popytu na finansowanie dużych projektów inwestycyjnych na zagraniczne rynki walutowe i kapitałowe co z punktu widzenie inwestora polskiego generuje konieczność kosztownego zabezpieczania ryzyka stopy procentowej i kursu walutowego. Niska efektywność wyceny pieniądza i rynku pieniężnego w Polsce podnosi koszty zabezpieczania ryzyka stopy procentowej i kursu walutowego. Obniża to w konsekwencji wolumen i skalę obrotów krajowego sektora finansowego oraz stanowi istotne wąskie gardło w realizacji wielkich projektów infrastrukturalnych.

Większa skala dostępu do pieniądza denominowanego w PLN po kosztach hurtowych (rynku międzybankowego) decyduje o zdolnościach do realizacji kontraktów, tempie i skali rozwoju, wiarygodności, a także o warunkach dostępnego finansowania długoterminowego.

Rynek pieniężny i kapitałowy w Polsce jest relatywnie płytki i mało konkurencyjny. Segment instrumentów pochodnych na stopę procentową oparty na benchmarkach transakcji warunkowych(REPO) na obligacjach skarbowych uruchomi oszczędności Polaków zgromadzone w bankach na rzecz realizacji inwestycji strategicznych i przyczyni się do odblokowania wąskiego gardła finansowania ambitnych programów inwestycyjnych.

Przedsiębiorstwa działające w Polsce są generalnie słabo skapitalizowane w porównaniu z ich zagranicznymi konkurentami. Niewielka otwartość na współpracę z inwestorem finansowym ogranicza możliwość osiągania wyższej dynamiki wzrostu i wyrównania konkurencyjności z przedsiębiorstwami zagranicznymi. Otwarcie rynku pieniężnego w PLN powinno zniwelować tą niekorzystną różnicę i umożliwić konkurowanie polskim podmiotom na równych warunkach.

Podmioty i organy zaangażowane we wdrożenie

Skuteczne wdrożenie rekomendacji wymaga współpracy wielu interesariuszy:

a) Administracja rządowa i organy nadzorcze:

• Ministerstwo Finansów
• Ministerstwo Aktywów Państwowych
• Ministerstwo Funduszy i Polityki Regionalnej
• Komisja Nadzoru Finansowego

b) Sektor finansowy:

• banki
• podmioty infrastruktury rynku kapitałowego
• fundusze Inwestycyjne
• fundusze ubezpieczeniowe
• firmy inwestycyjne

c) Wykonawcy i rynek wykonawczy:

• duże spółki realizujące przejęcia lub programy inwestycyjne związane z komponentem krajowym
• sektor MŚP

d) Partnerzy systemowi i doradczy:

• Związek Banków Polskich
• ACI Polska
• Izba Domów Maklerskich
• doradcy prawni i finansowi